(принципы и объекты экологической экспертизы; организация и проведение экологической экспертизы; полномочия граждан; общественная экспертиза; компетенция органов государства и местного самоуправления; обязанности и права участников экспертизы и их ответственность; ответственность в области экологической экспертизы)

 

Одним из решающих факторов обеспечения охраны окружающей среды является экологическая экспертиза, проводимая в стране более десяти лет. Экологическая экспертиза — это установление соответствия намечаемой деятельности экологическим требованиям. Ее цель — предупреждение возможных неблагоприятных воздействий хозяйственной деятельности на окружающую среду. Регулирование этих отношений осуществляется Федеральным законом «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г.

Принципы и объекты экологической экспертизы

Экологическая экспертиза основывается на принципах:

презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности (такой подход является новым для российского права и означает необходимость возложения бремени доказывания экологической опасности объекта не на экспертов, а на авторов проекта);

обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации проекта (финансирование и осуществление работ по всем проектам и программам должно производиться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы);

комплексности оценки воздействия на окружающую среду и его последствий (должны учитываться ближайшие и отдаленные экологические, экономические, социальные, демографические, нравственные последствия деятельности объектов при приоритете охраны здоровья человека и благосостояния населения, требования экологической безопасности);

достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу (в противном случае экологическая экспертиза не сможет выполнить задачи определения допустимости реализации объекта и профилактики загрязнения среды);

независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий (заинтересованность экспертов в тех или иных ее выводах, не связанных с охраной природной среды, может свести на нет ее значение как обязательной меры охраны благоприятных условий проживания);

научной обоснованности, объективности и законности заключений (эти требования закона должны быть положены в основу каждого заключения экологической экспертизы — как государственной, так и общественной);

гласности, участия общественных объединений, учета общественного мнения (ради настоящего и будущего благополучия граждан и организуется экспертиза, поэтому подключение к ней граждан является естественным, требующим нередко правового оформления);

ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экспертизы (законом предусматриваются различные виды ответственности за невыполнение обязанностей по проведению экологической экспертизы и требований, содержащихся в заключениях, за предоставление неправильных и необоснованных заключений и т. п.).

Государственной экологической экспертизе подлежат все предплановые, предпроектные и проектные материалы по объектам и мероприятиям, намечаемым к реализации на территории России, независимо от их сметной стоимости и принадлежности, а также экологические обоснования лицензий и сертификатов.

Объектами федерального уровня являются, в частности, проекты федеральных программ, генеральных планов развития территорий свободных экономических зон, схем развития отраслей народного хозяйства, проекты межгосударственных инвестиционных программ, международных договоров, технико-экономические обоснования, документация и соглашение о разделе продукции и концессионные договоры.

Объекты уровня субъектов Федерации включают прогнозы развития и размещения производительных сил субъектов Российской Федерации, проекты территориальных комплексных схем охраны природы и природопользования, все виды градостроительной документации, проекты рекультивации земель, проекты схем охраны и использования водных, лесных, земельных и других природных ресурсов, в том числе проекты лесоустройства, охотоустройства.

Организация и проведение экологической экспертизы

В составе представляемых на экспертизу материалов должны быть: оценка воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности (ОВОС); положительные заключения и согласования органов федерального надзора и контроля и органов местного самоуправления; материалы обсуждений объекта с гражданами и общественными объединениями.

Оплата экспертизы осуществляется заказчиком документации. Срок экспертизы определяется сложностью объекта, но не должен превышать шести месяцев. Экспертиза проводится экспертной комиссией, образованной Госкомэкологии и его территориальными органами, которые имеют исключительное право на проведение государственной экологической экспертизы и осуществляют функции через свои подразделения, специализированные в области организации и проведения экспертизы.

В состав экспертной комиссии по конкретному объекту включаются внештатные эксперты с их согласия, назначаются руководитель и ответственный секретарь комиссии. Итогом работы является заключение. Заключение комиссии после его утверждения органами Госкомэкологии приобретает статус заключения государственной экологической экспертизы.

Заключение направляется заказчику. В случае отрицательного заключения заказчик вправе представить материалы на повторную экспертизу при условии их переработки с учетом замечаний, изложенных в отрицательном заключении. Заключения могут быть оспорены в судебном порядке. Повторное проведение государственной экологической экспертизы осуществляется на основании решения суда или арбитражного суда.

Полномочия граждан

Полномочия граждан и общественных объединений при проведении государственной экологической экспертизы предусматриваются Законом РФ об охране окружающей природной среды от 19 декабря 1991 г. и Федеральным законом об экологической экспертизе от 23 ноября 1995 г.

Граждане и общественные объединения имеют право:

выдвигать предложения о проведении в соответствии с законодательством государственной и общественной экологической экспертизы хозяйственной и иной деятельности, реализация которой затрагивает экологические интересы населения, проживающего на данной территории;

направлять в письменной форме аргументированные предложения по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

получать от органов, организующих проведение государственной экологической экспертизы конкретных объектов экологической экспертизы, информацию о результатах ее проведения (ст. 3 и 19 Закона от 23 ноября 1995 г.);

обжаловать выводы экспертной комиссии в суд или арбитражный суд (ст. 38 Закона от 19 декабря 1991 г.).

Кроме того, общественные объединения вправе:

требовать назначения государственной экологической экспертизы, выступать с изложением экологической платформы в средствах массовой информации;

рекомендовать своих представителей для участия в государственной экологической экспертизе по вопросам размещения и проектирования объектов (ст. 13 Закона от 19 декабря 1991 г.).

К проведению государственной экологической экспертизы имеют отношение некоторые более общие экологические права, а именно:

требовать от соответствующих органов представления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране;

ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных должностных лиц;

предъявлять в суде или арбитражном суде иски о возмещении вреда здоровью и имуществу граждан, причиненного экологическими правонарушениями;

требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, строительстве, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении или перепрофилировании их деятельности (ст. 12 и 13 Закона от 19 декабря 1991 г.).

Общественная экспертиза

Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных объединений, а также по инициативе органов местного самоуправления общественными объединениями, основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами являются охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в установленном законодательством Российской Федерации порядке.

В соответствии со ст. 22 Закона от 23 ноября 1995 г. общественная экологическая экспертиза может проводиться независимо от проведения государственной экологической экспертизы тех же объектов экологической экспертизы. Это означает, что она может проводиться до, после государственной экологической экспертизы либо одновременно с ней.

Общественные объединения, осуществляющие общественную экологическую экспертизу, имеют право:

получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе, предусмотренную законом;

знакомиться с нормативно-технической документацией, устанавливающей требования к проведению государственной экологической экспертизы;

участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и участвовать в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы.

Это тем более важно, что, согласно ст. 39 Закона РФ от 19 декабря 1991 г., общественная экологическая экспертиза становится юридически обязательной после утверждения ее результатов соответствующими органами государственной экологической экспертизы.

Статьями 23 и 24 Закона от 23 ноября 1995 г. предусматриваются условия проведения общественной экологической экспертизы:

государственная регистрация заявления общественных объединений о проведении экологической экспертизы;

порядок и сроки этой регистрации органами местного самоуправления;

форма и содержание заявления о проведении экологической экспертизы;

обязанность общественных объединений, организующих экологическую экспертизу, известить население о начале и результатах ее проведения;

исчерпывающий перечень оснований, по которым может быть отказано в государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы.

Заключение общественной экологической экспертизы направляется Госкомэкологии и его органам, заказчику, органам, принимающим решение о реализации объектов экологической экспертизы, органам местного самоуправления, может передаваться другим заинтересованным лицам. Заключение может публиковаться в средствах массовой информации.

В случае придания юридической силы заключению общественной экологической экспертизы на руководителя и членов экспертной комиссии общественной экологической экспертизы распространяются требования об ответственности за правильность и обоснованность заключений в соответствии с трудовым, гражданским, административным либо уголовным законодательством: Законом РФ от 19 декабря 1991 г. и Законом от 23 ноября 1995 г. предусматриваются конкретные правонарушения в области экологической экспертизы.

Компетенция органов государства и местного самоуправления

Учитывая значение и место экологической экспертизы в защите окружающей среды, целесообразно остановиться на процедурных правилах ее проведения. Имеют значение и некоторые компетенционные нормы, показывающие, кто за что должен отвечать. Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению законов, а также прав граждан и юридических лиц в области экологической экспертизы (ст. 5 Закона от 23 ноября 1995 г.).

К ведению субъекта Российской Федерации относится делегирование экспертов для участия в качестве наблюдателей в заседаниях экспертных комиссий, информирование населения о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и их результатах.

Специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы:

получают бесплатно от государственных органов независимо от их принадлежности информацию, необходимую для выполнения задач в области экологической экспертизы, имеют доступ к находящейся в их распоряжении базе данных о состоянии окружающей среды и возможных последствиях негативного воздействия на нее хозяйственной и иной деятельности;

направляют в банковские организации представления о приостановлении (прекращении) финансирования, кредитования и других финансовых операций в отношении объектов экологической экспертизы, не получивших положительного заключения государственной экологической экспертизы;

предварительно информируют органы государственной власти и органы местного самоуправления о проведении заседаний экспертной комиссии по объектам, реализуемым на территории соответствующих органов;

организуют информационное обеспечение государственной экологической экспертизы, в том числе формирование и ведение банков данных о намечаемой деятельности, о реализации объектов экологической экспертизы и о негативном воздействии намечаемой деятельности на окружающую среду;

предоставляют для ознакомления общественным объединениям, осуществляющим общественную экологическую экспертизу, нормативно-технические документы, которые устанавливают требования к проведению экологической экспертизы;

направляют органам местного самоуправления, общественным объединениям и гражданам, представившим аргументированные предложения, материалы о рассмотрении этих предложений при проведении государственной экологической экспертизы, информацию о заключении государственной экологической экспертизы;

предоставляют средствам массовой информации по их запросам сведения о результатах проведения государственной экологической экспертизы.

Территориальные органы Госкомэкологии РФ обязаны своевременно информировать органы прокуратуры о нарушении законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации, готовить и направлять другим правоохранительным органам соответствующие материалы по вопросам привлечения к ответственности лиц, виновных в совершении нарушений законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе.

Ближе всех к населению находятся органы местного самоуправления, которые в рассматриваемой области могут:

делегировать своих экспертов в качестве наблюдателей на заседания экспертных комиссий государственной экологической экспертизы, причем не только по объектам, расположенным на своей территории, но и в случаях возможного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, намечаемой другой административно-территориальной единицей;

организовывать общественные обсуждения, проводить опросы, референдумы среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе;

организовывать по требованию населения общественную экологическую экспертизу;

информировать органы прокуратуры, территориальные специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей природной среды, органы государственной власти субъектов Российской Федерации о начале реализации объекта экологической экспертизы без положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Для того чтобы быть в состоянии реализовать эти полномочия, органы местного самоуправления вправе получать от соответствующих государственных органов необходимую информацию об объектах экологической экспертизы, реализация которых может оказывать воздействие на окружающую среду в пределах территории соответствующего муниципального образования, и о результатах проведения экологической экспертизы.

Обязанности и права участников экспертизы и их ответственность

В обязанности заказчиков документации, подлежащей экологической экспертизе, входят:

оплата проведения государственной экологической экспертизы;

передача государственным органам экспертизы и общественным объединениям, организующим проведение экспертизы, необходимых материалов, сведений, расчетов, дополнительных разработок относительно объекта экспертизы;

осуществление намечаемой деятельности исключительно в соответствии с документацией, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Не следует смешивать государственную и общественную экологическую экспертизы с иными смежными мероприятиями, не обладающими описанными правовыми статусами: экологическими исследованиями, научными оценками и т. п., имеющими нередко те же цели, но не обеспечиваемыми соответствующими нормами права.

К теме имеют отношение следующие положения о порядке проведения экологической экспертизы и правах и обязанностях ее участников:

эксперт государственной экологической экспертизы обязан участвовать в подготовке материалов, обосновывающих учет заключения общественной экспертизы, а также поступивших от органов местного самоуправления, общественных объединений и граждан аргументированных предложений по экологическим аспектам экспортируемой деятельности; имеет право заявлять о необходимости представления заказчиком на экспертизу дополнительных материалов для всесторонней и объективной оценки объектов, формулировать свое особое мнение по объекту экологической экспертизы;

заключение государственной экологической экспертизы есть документ, содержащий обоснованные выводы о допустимости воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и о возможности реализации объекта экспертизы, одобренный квалифицированным большинством списочного состава экспертной комиссии;

утверждение заключения экспертной комиссии специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы означает подтверждение последним соответствия порядка проведения экспертизы требованиям законов Российской Федерации и законов ее субъектов.

Законом РФ об охране окружающей природной среды от 19 декабря 1991 г. предусматривается обязанность государства гарантировать экологическим и иным общественным объединениям, выполняющим экологические функции, гражданам возможность реализации предоставленных им прав в области охраны окружающей среды.

Ответственность в области экологической экспертизы

Согласно ст. 84 Закона РФ от 19 декабря 1991 г., должностные лица и граждане, предприятия, учреждения, организации, виновные в невыполнении обязанностей по проведению государственной экологической экспертизы и требований, содержащихся в заключениях экологической экспертизы, а также в предоставлении заведомо неправильных и необоснованных экспертных заключений, в несвоевременной или искаженной информации, отказе от предоставления своевременной, полной, достоверной информации о состоянии природной среды и радиационной обстановки, подвергаются штрафу, налагаемому в административном порядке (граждане — до десятикратного размера минимальной заработной платы, должностные лица — до двадцатикратного размера минимальной заработной платы, юридические лица — до 500 тыс. руб.).

Законом РФ об экологической экспертизе от 23 ноября 1995 г. предусматривается большое количество новелл, обеспечивающих участие общественности в организации и проведении экологической экспертизы, защиту прав граждан. Значительное внимание уделяется ответственности за нарушения законодательства как одному из средств гарантий прав граждан на участие в экологической экспертизе, на надлежащую окружающую среду.

Правонарушениями заказчика и заинтересованных лиц (с 30 ноября 1995 г. — дня опубликования Закона об экологической экспертизе в «Российской газете») считаются фальсификация материалов, сведений и данных, представляемых на экологическую экспертизу, а также сведений о результатах ее проведения; принуждение эксперта к подготовке заведомо ложного заключения; создание препятствий организации и проведению экологической экспертизы; уклонение от представления государственным органам экспертизы и общественным объединениям, организующим и проводящим экологическую экспертизу, необходимых материалов, сведений и данных; осуществление хозяйственной и иной деятельности, не соответствующей документации, которая получила положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Нарушениями руководителей государственных органов экспертизы и экспертных комиссий признаются необоснованность материалов по учету выводов общественной экологической экспертизы и поступивших от органов местного самоуправления, общественных объединений, граждан аргументированных предложений по экологическим аспектам хозяйственной и иной экспортируемой деятельности; нарушение установленного порядка расходования перечисленных заказчиком средств на проведение государственной экологической экспертизы.

Руководители и члены экспертной комиссии несут ответственность за фальсификацию выводов заключения экологической экспертизы, за сокрытие от органов государственной экологической экспертизы или от общественного объединения, организующих проведение экологической экспертизы, сведений, отражающих заинтересованность в результатах экспертизы: так, экспертом не может быть представитель заказчика или разработчика; гражданин, состоящий в трудовых или договорных отношениях с ними; представитель юридического лица, состоящего с заказчиком или разработчиком объекта экологической экспертизы в договорных отношениях.

Нарушениями законодательства должностными лицами государственных органов исполнительной власти и органов федерального надзора и контроля, а также органов местного самоуправления считаются выдача разрешений на специальное природопользование или на осуществление иной деятельности без положительного заключения государственной экологической экспертизы; организация или проведение экологической экспертизы неправомочными на то органами, организациями и общественными объединениями; прямое или косвенное вмешательство в работу государственных органов экологической экспертизы, экспертных комиссий и экспертов в целях оказания влияния на ход и результаты проведения экологической экспертизы; незаконный отказ от государственной регистрации заявлений о проведении общественной экологической экспертизы.

Гражданско-правовая, материальная, административная и уголовная ответственность за указанные виды правонарушений наступает соответственно на основании гражданского, трудового законодательства, КоАП РСФСР, УК РФ. Законодательством Российской Федерации и ее субъектов могут быть установлены иные виды нарушений законодательства об экологической экспертизе.