23. Движение за конституцию

Девятнадцатого декабря 1783 года в Аннаполис въехал Цезарь. По крайней мере, многие надеялись — и многие другие боялись, — что этот человек окажется Цезарем. Он оказался Джорджем Вашингтоном, который при всем своем восхищении Цезарем еще больше восхищался республикой. Он прибыл в Аннаполис, тогдашнее местопребывание конгресса, чтобы сдать полномочия, которыми он был наделен восемью годами ранее.

Вашингтон мог просто подать прошение об отставке и вложить в него свой патент. Однако случай был слишком судьбоносным и символическим, чтобы ограничиться столь прозаическим действием, а Вашингтон осознавал судьбоносное и символическое значение своей отставки с поста главнокомандующего. Ведь республика делала только первые шаги, ее организм еще не окреп, к тому же она росла в атмосфере, обремененной монархическими и милитаристскими ценностями. Поэтому он решил воспользоваться возможностью и подтвердить уникальность нации, для которой конгресс — представительный орган — имел больший вес, нежели армия.

Ранее в марте того же года небольшой круг офицеров в Ньюбурге, штат Нью-Йорк, подстрекаемый горсткой представителей в конгрессе, едва не совершил государственный переворот. Эти офицеры, подобно большей части армии, были возмущены многомесячной задержкой жалованья и тем, что конгресс не назначает им пенсии. Определенные силы в конгрессе и вне его решили дать выход этому недовольству, чтобы добиться расширения полномочий конгресса. Насколько далеко была готова зайти каждая из групп, остается неясным, и вероятно, в то время было неясно им самим. Офицеры, похоже, не понимали, что их используют, а группировка в Филадельфии, где в то время собирался конгресс, возможно, не знала, насколько опасна игра, в которую она ввязалась. Среди членов группировки в Филадельфии были Роберт Моррис и Александр Гамильтон; группировка в Ньюбурге пользовалась если не поддержкой, то сочувствием Горацио Гейтса.

Армейских офицеров больше интересовали деньги, нежели власть. Вашингтон хорошо знал их нужды и давно убеждал конгресс оказать им помощь. Он не подозревал о том, что в Филадельфии готовится заговор, участники которого намереваются использовать армию, чтобы пригрозить штатам военными действиями, если те не уступят конгрессу право собирать налоги. Узнав о готовящемся заговоре, он стал дожидаться подходящего момента, чтобы лично встретиться с офицерами и заставить их осознать чудовищность того, что они намереваются совершить. Такой момент наступил на собрании в Ньюбурге, где Вашингтон предстал перед офицерами и дал им понять, что не одобряет любые военные действия против гражданских властей. Вашингтон осознавал, что сама революция находится под угрозой, и в своей речи призвал офицеров «положиться на верность своей страны и полностью довериться чистоте намерений конгресса»: «Заклинаю вас во имя нашей общей родины, если вы цените свою честь, если вы уважаете права человечества и заботитесь о военном и национальном престиже Америки, выразите свое величайшее негодование, презрение к человеку, желающему под благовидными предлогами уничтожить свободу нашей страны и пытающемуся ловкими маневрами открыть источники гражданских разногласий, чтобы утопить в крови нашу возрастающую мощь».

Этот призыв и пример бескорыстия, поданный офицерам их командующим, охладили горячие головы в Ньюбурге. В скором времени прибыли известия о мире. С окончанием войны угроза гражданскому правительству значительно ослабла, однако Вашингтон и другие деятели, особенно члены конгресса, продолжали испытывать тревогу. Эта тревога, безусловно, внесла свою лепту в ту сцену, что разыгралась в Аннаполисе в декабре 1783 года.

Эта сцена была более чем красноречива. Во вторник 23 декабря, после тщательной подготовки всех участников к тем ролям, которые они должны были сыграть, генерал Вашингтон предстал перед членами конгресса и жителями Аннаполиса. Секретарь объявил о его приходе и дал ему место напротив президента конгресса. Когда публика утихла, президент Миффлин обратился к Вашингтону со словами. «Сэр, конгресс готов выслушать ваше сообщение». Вашингтон поднялся и поклонился делегатам конгресса, но те не поклонились в ответ, а лишь приподняли шляпы. Затем он зачитал свое обращение, и зачитал с таким чувством, что, по свидетельству очевидцев, у многих на глаза навернулись слезы. Сам Вашингтон сильно волновался: его рука, в которой он держал текст речи, дрожала, и когда он заговорил о своих помощниках, об этих незаменимых членах своей военной «семьи», он стиснул бумагу обеими руками. Свои самые глубокие эмоции он, однако, приберег для более трогательного момента: когда, сказав, что вверяет «интересы нашей дорогой страны покровительству Всевышнего, и всех, кто заботится о них, его святому попечению», он запнулся и едва мог продолжать. Последняя фраза, потребовавшая от него величайших усилий, прозвучала так: «Завершив предназначенный мне труд, я ныне удаляюсь с театра великих действий и с любовью прощаюсь с высоким собранием, согласно приказам которого я действовал до сих пор. Я возвращаю свой патент и удаляюсь от публичной жизни».

Ответ Миффлина от имени конгресса был сочинен делегатом, искусно владевшим пером и полностью осознававшим символическое значение происходящего. Этот делегат, Томас Джефферсон, доверил Миффлину зачитать следующую фразу, подчеркивавшую значимость всего, что происходило между генералом и конгрессом на протяжении предшествовавших восьми лет. «Вы, — обратился Миффлин к Вашингтону, — вели боевые действия с мудростью и прямотой, неизменно уважая права гражданских властей, несмотря на все невзгоды и перемены».

Тот факт, что гражданская власть сравнительно благополучно пережила революцию, отчасти является заслугой Вашингтона. Но и у конгресса были свои заслуги. Этот орган выражал настроения большинства американцев, относившихся к армии с настороженностью. Эти настроения, по-видимому, обусловили позицию конгресса в вопросе демобилизации армии — позицию, которая, по мнению ветеранов войны, была продиктована элементарной скупостью.

Проблема, стоявшая перед армией и конгрессом, была далеко не новой. Армия не получила денег за свои труды, и многие военные вступили в гражданскую жизнь без средств к существованию. Особенно ущемленными чувствовали себя офицеры. Тремя годами ранее конгресс пообещал офицерам, служившим в течение всей войны, пожизненную пенсию в размере половины их жалованья. С тех пор конгресс постепенно отказался от этого намерения, которое многими рассматривалось как глупая расточительность и слепое заимствование европейского опыта, непригодного для республики. Вскоре после Ньюбургского заговора конгресс, по-прежнему пребывавший в страхе, утвердил вместо пожизненной пенсии в размере половины жалованья выплату полного жалованья за пять лет. И в течение следующих трех месяцев большинство военных, так и не получивших денег, были либо отправлены в неоплачиваемые отпуска, либо уволены со службы. Опасный момент в жизни молодой республики миновал.

В ближайшем будущем предстояли не менее опасные моменты. Высокий национальный долг и низкие доходы обещали тяжелые времена. Размер долга оставался тайной. Один тип публичных обязательств можно было рассчитать достаточно точно, хотя во время войны он образовывался в разных валютах, практически все из которых обесценились. Этот долг, именуемый «оцененным», состоял из зарплаты армии и из основных сумм отечественных и иностранных займов и процентов по этим займам. Размер долга второго типа, или «неоцененного» долга, подлежавшего выплате за денежные средства, припасы и услуги, предоставленные гражданами или штатами, не поддавался точному определению. Доказательства этого долга не всегда были явными; в качестве оснований для взыскания долга фигурировали утерянные или уничтоженные расписки и еще более ненадежные свидетельства.

Сумма, требовавшаяся национальному правительству для покрытия своих ежегодных расходов, также не была известна. В начале 1783 года наиболее точные оценки показали, что для выплаты солдатского жалованья, погашения процентов по займам и на повседневные текущие расходы требуется около трех миллионов долларов. После получения известий о заключении мира собрать такую сумму путем реквизиций стало невозможно. Националисты, в том числе Роберт Моррис, Александр Гамильтон и Джеймс Мэдисон, считали, что стоит предпринять еще одну попытку ввода пятипроцентной пошлины на импортные товары. (Первая попытка была сделана в 1781 году — и провалилась.) Но с наступлением мира в отношении центральной власти вновь возникли подозрения, и в апреле конгресс принял закон, существенно ограничивавший использование доходов от сбора пошлин — разумеется, при условии одобрения этого закона штатами. Пошлина, введенная в 1783 году, должна была оставаться в силе в течение 25 лет, доходы могли использоваться только для погашения долгов, и сборщики должны были назначаться штатами.

Следующие два года конгресс жил в надежде на то, что штаты одобрят введение пошлины. Девять штатов одобрили эту меру вскоре после принятия закона, и к 1786 году их примеру не последовали лишь Нью-Йорк и Пенсильвания. В 1786 году Нью-Йорк наконец одобрил пошлину, но на таких сковывающих условиях, что конгресс был вынужден отклонить их. Пенсильвания также выдвинула жесткие условия, но с учетом позиции Нью-Йорка это уже не имело значения. В 1787 году не оставалось никакой надежды, что пошлина будет одобрена всеми штатами.

Неудача с вводом пошлины разочаровала националистов в конгрессе. Неспособность конгресса добиться американского суверенитета на западе разочаровала почти всех его членов — и большинство американцев. Подавляющая часть этой территории, перешедшая к Соединенным Штатам в соответствии с мирным договором, более или менее контролировалась американцами. Британская армия, однако, продолжала удерживать стратегические пункты на берегах Великих озер, служившие для контроля над торговлей пушниной. Не делая никаких официальных заявлений, Великобритания явно претендовала на эти земли и право торговли на них.

Южнее реки Огайо под угрозой выхода из-под американского контроля оказалась территория к востоку от реки Миссисипи. Угроза исходила от Испании, не признавшей передачу этой земли Соединенным Штатам согласно мирному договору. На следующий год после заключения мира испанцы закрыли Нижнюю Миссисипи для американских судов. Испанцы были уверены или, по крайней мере, надеялись, что жители районов, впоследствии ставших штатами Кентукки и Теннесси, откажутся от своего американского гражданства в пользу присоединения к Испании, которое позволит им вести торговлю через Новый Орлеан. Угроза отделения от Соединенных Штатов была вполне реальной, так как у этих жителей сложилось впечатление, что конгресс и восточные штаты забыли об их существовании.

Узнав о недовольстве на юго-западе, конгресс поручил Джону Джею, сменившему Роберта Ливингстона на посту министра иностранных дел, провести переговоры с испанским посланником доном Диего де Гардоки, прибывшим в Америку, чтобы убедить конгресс ратифицировать закрытие Миссисипи для судоходства. Инструкции для Джея были составлены комитетом под председательством Джеймса Монро из Виргинии. Монро не одобрял позицию Испании и ставил себе целью успокоить жителей юго-запада страны. Инструкции, которые он и его комитет вручили Джею, предполагали, что в мирном договоре с Великобританией справедливо учтены американские интересы. Поэтому Джей был уполномочен «выдвинуть в качестве условия право Соединенных Штатов на их территориальные границы и свободное судоходство по Миссисипи от истока до океана, как определено в их договоре с Великобританией». Гардоки прибыл с жесткими указаниями оговорить право Испании на территорию к востоку от реки Миссисипи и исключительное право судоходства по реке. Обсуждение двумя дипломатами этих конфликтующих притязаний продолжалось недолго, так как Джей быстро понял, что у него почти нет шансов заставить испанцев изменить свою позицию. Гардоки настаивал, чтобы Соединенные Штаты признали обоснованность испанских притязаний; в обмен Испания была готова заключить торговый договор.

Хотя договор, предложенный испанцами, сулил американцам очень мало выгод, Джей согласился обсудить его, прежде чем перейти к подробностям судоходства по Миссисипи. И уже на раннем этапе переговоров он фактически согласился заключить торговый договор с Испанией на условиях, выдвинутых Гардоки. Джей, подобно многим жителям американского востока, боялся прироста западных территорий. Объясняя свою позицию конгрессу, он также утверждал, что в случае военного конфликта с Испанией Франция, скорее всего, выступит против Соединенных Штатов.

Следя за действиями Джея, Монро вскоре заподозрил, что тот не следует инструкциям. Джей подтвердил эти подозрения, когда затребовал новых полномочий, которые позволили бы ему согласиться на договор, лишающий американцев права судоходства по Миссисипи как минимум на 25 лет. Монро добился отклонения этого требования в конгрессе, чем настроил против себя своих коллег из Новой Англии и Нью-Йорка, отстаивавших интересы востока. Руфус Кинг, делегат от Массачусетса, вероятно, чувствовал себя особенно задетым противодействием Монро, ибо последний обвинил его в том, что он поддерживает договор (и, соответственно, отказ жителям запада в использовании Миссисипи) ввиду своей предстоящей женитьбы на «одной состоятельной женщине из Нью-Йорка, поскольку если ему удастся обеспечить рынок сбыта для рыбы и направить торговлю западных территорий вниз по этим рекам [Мохоку и Гудзону], он получит предмет своего вожделения». Каковы бы ни были истоки убеждений Кинга, он действительно хотел поддержать рыболовный промысел, ибо, как он писал Элбриджу Джерри в августе 1786 года, «наша рыба и все остальное, что мы продаем в Испании, продается там на основе режима наибольшего благоприятствования — это одолжение, а не право. Если мы будем пособничать попыткам неразумных людей водить суда по Миссисипи ниже северной границы Флориды, нам не стоит ждать одолжений от испанского правительства. Англия является нашим соперником по части рыболовства, Франция не желает нам процветания в этой отрасли торговли. Если мы рассоримся с Испанией, на что нам останется уповать?»

Как Кинг, так и Монро представляли групповые интересы и олицетворяли те разногласия, что сохранялись в конгрессе в отношении инструкций Джея. У пяти южных штатов, несмотря на то что им противостояли семь северных штатов (Делавэр на тот момент не имел своих представителей в конгрессе), было одно важное преимущество: согласно «Статьям конфедерации», любой договор подлежал одобрению девятью штатами. Таким образом, хотя северные штаты могли проголосовать за объявление первоначальных инструкций Джея недействительными (и они сделали это, тем самым позволив ему согласиться на закрытие Миссисипи для судоходства), у них не было возможности добиться ратификации договора с Испанией. Прежде чем Кинг и иже с ним осознали, что южные штаты блокируют подписание договора, приносящего Запад в жертву коммерческим интересам Востока, они возбудили к себе глубокие подозрения у Монро и других представителей южных штатов. Монро, который повсюду видел заговоры, вскоре убедил себя в существовании заговора, направленного на образование северными штатами отдельной конфедерации.

Взаимная подозрительность двух групп сохранялась еще долгое время после того, как Джей прервал переговоры с Гардоки. Джей не устоял перед напором делегатов от южных штатов. Когда в конгрессе был поднят вопрос о голосовании и утверждении договоров, он понял, что игра проиграна. Договор, одобряющий меры Испании по закрытию Миссисипи для американского судоходства, не будет утвержден. И злоба и подозрительность противоборствующих сторон будет делать их дальнейшую совместную работу в конгрессе все более трудной.

После заключения мира конгресс добился одного крупного успеха. Он принял меры к заселению западных территорий и управлению ими. Эти меры привели к примирению ряда несхожих — и конкурирующих — интересов. Удовлетворение этих интересов стало возможным во многом благодаря искусству, проявленному конгрессом в манипулировании тем, что было общим для всех них — мощным приобретательским инстинктом, а также тому факту, что конгресс начал свою работу над западным вопросом еще в то время, когда атмосфера не была отравлена переговорами Джея и Гардоки.

«Национальный домен» начал превращаться в реальность 1 марта 1784 года, когда Виргиния уступила Соединенным Штатам территорию к северо-западу от реки Огайо, которую она считала своей собственностью в соответствии с хартиями XVII века. Виргиния впервые отказалась от своего притязания на Северо-Западную территорию в 1781 году, однако эта уступка не вызвала единодушной благодарности со стороны Соединенных Штатов, так как она ставила условием, чтобы все купчие на землю, заключенные с индейцами, и все королевские пожалования земли в пределах данной территории были «объявлены абсолютно недействительными и не имеющими силы». По меньшей мере три земельных компании, расположенные в других штатах, уже внесли свои претензии на такие земли, и Виргиния не хотела, чтобы их непомерные аппетиты были удовлетворены. Эти компании — Иллинойс-Уобаш, Вандалийская и Индианская — в ответ призвали конгресс отвергнуть уступку Виргинии.

Были и другие, кто хотел отхватить себе кусок Северо-Западной территории. Военные — впоследствии ветераны — настаивали на том, чтобы им были отведены земли в качестве вознаграждения за службу. Группа военных из других штатов призывала к созданию колонии, где они могли бы поселиться как колонисты. Джордж Вашингтон, искренне желавший, чтобы его солдаты получили компенсацию за свои жертвы, в течение какого-то времени поддерживал это предложение.

Сразу после принятия уступки Виргинии конгресс занялся введением управления территорией. Реализация планов конгресса сопровождалась запутанной историей, главным действующим лицом которой был Томас Джефферсон. Все началось с того, что Джефферсон предложил ордонанс, предусматривавший создание на западе новых штатов со старой республиканской формой правления. По истечении периода управления в качестве территорий они могли вступать в Союз и получать статус штатов. Джефферсон назвал условия ордонанса «фундаментальными правилами отношений между тринадцатью исходными штатами и теми, которые только что были описаны» — слова, включенные в законодательный акт, который в конце концов был утвержден конгрессом.

Джефферсон также участвовал в работе комитета, уполномоченного конгрессом продумать способы использования новых земель. Он надеялся, что западные территории будут переданы — именно переданы, а не проданы — поселенцам, которые пополнят собой ряды крепких свободных землевладельцев, вызывавших у него глубокое уважение. Джефферсон уехал в Европу с дипломатической миссией до того, как комитет закончил свою работу, но даже если бы он остался, ему вряд ли бы удалось убедить конгресс осуществить свою благородную надежду. Крупный национальный долг не позволял отдавать какую бы то ни было недвижимость в безвозмездное пользование. В одном из своих ранних отчетов комитет заявил, что выручка от продажи земли «будет использоваться для погашения такой части основной суммы национального долга, какую будет время от времени определять конгресс, и ни для каких-либо иных целей».

В мае 1785 года конгресс утвердил ордонанс, который, как он надеялся, должен был упорядочить продажу земель на западе. Согласно ордонансу 1785 года, земли делились на наделы, или тауншипы, площадью по 23 000 акров. Каждый тауншип, в свою очередь, состоял из тридцати шести участков площадью по 640 акров. После проведения межевания земля могла продаваться отдельными участками на публичных торгах по цене не ниже одного доллара за акр с уплатой наличными или различными сертификатами, выпущенными Соединенными Штатами. Ордонанс зарезервировал часть земель в качестве премий, обещанных солдатам во время войны, и выделил секцию 16 в каждом тауншипе под строительство государственных школ. Государство Соединенные Штаты получало по четыре участка в каждом тауншипе и треть всех найденных залежей золота, серебра и меди.

Хотя землемерные работы начались почти сразу, ордонанс не работал, как было задумано. Он почти немедленно натолкнулся на сопротивление земельных спекулянтов, призывавших к приостановке его действия. За спекулянтами стояла новая компания Огайо, основанная в Бостоне, а движущей силой компании был преподобный Манассия Катлер, бывший армейский священник. Катлер предусмотрительно порекомендовал президента конгресса Артура Сент-Клера на должность главы компании. Этот ловкий ход плюс искусное лоббирование убедили конгресс разрешить компании Огайо купить большой участок еще не обмеренной земли. Условия покупки были исключительно выгодными для компании и включали использование сертификатов Соединенных Штатов, учитываемых по их номинальной стоимости — сертификатов, которые можно было купить на рынке из расчета десять центов за доллар.

Компания Огайо орудовала на широкую ногу. Скваттеры вели себя более скромно, но в своей совокупности они оказывали не менее разрушительное действие на планы по упорядоченному заселению. Эти мужчины и женщины принесли с собой жажду обладания землей и ненависть к индейцам, которым она принадлежала. Между ними регулярно вспыхивали военные конфликты, к которым порой присоединялись солдаты.

Таким грубым способом начиналось заселение Старого Северо-Запада. Ордонанс 1784 года, предусматривавший самоуправление на территориальном этапе, был одной из жертв. Потрясенный кровавыми событиями на западе и убежденный спекулянтами, что непрерывные беспорядки угрожают правам собственности на землю, конгресс отменил старый ордонанс, заменив его в 1787 году новым, так называемым Северо-Западным ордонансом. Этот закон отнял право управления у поселенцев и передал его конгрессу. Чиновники, ранее избиравшиеся на местном уровне, отныне должны были назначаться сверху. Полное самоуправление вводилось лишь после того, как территории получала статус штата.

Заслуга конгресса в формулировании земельной политики в то время не получила признания. В 1786 году конгрессом и большей частью нации владело ощущение кризиса. В основе этого ощущения лежало разочарование в системе государственных финансов и торговой политике, которое, в свою очередь, порождало сомнения в пригодности республиканских институтов правления. Большая часть сомнений, безусловно, относилась к самому конгрессу, хотя убежденные националисты также сомневались в адекватности местных институтов, в частности законодательных органов штатов и проводимой ими политики. При таких настроениях многие американцы начали опасаться, что Американская революция и ее родное дитя, республика, вскоре потерпят крах.

Озабоченность, касающаяся общественных финансов, распространялась на экономику, и в течение большей части времени до 1789 года в газетах, конгрессе и частных беседах звучали жалобы на спад в торговле. Как это часто бывает, общественное восприятие не распознавало реалий. А каковы были экономические реалии? Их невозможно очертить точно — ввиду скудности количественных данных, но они показывают, что, несмотря на ущерб от войны и закрытие доступа американским судам в Британскую Вест-Индию, экономика восстанавливалась стремительно, хотя и неравномерно. Пожалуй, быстрее всего торговля возрождалась в среднеатлантических штатах. Пенсильвания, Делавэр, Нью-Джерси и Нью-Йорк издавна производили сельскохозяйственную продукцию на продажу, особенно в Вест-Индию. Теперь они начали превращать свои продукты в товары для местных рынков — например, делать из злаков пиво, портер и виски с целью утоления республиканской жажды. Они также начали производить промышленные товары для себя и для юга.

На севере, в Новой Англии, процесс восстановления шел медленнее. Торговля треской, китовым жиром и кораблями, которые янки поставляли на английские рынки, особенно в Вест-Индию, также пострадала от войны. И разумеется, американцам было отказано в доступе в порты Британской Вест-Индии. В 1786 году ловцы трески довели объем своих продаж до примерно 80 процентов от довоенного уровня. Они добились этого, отправляя свои суда во Французскую Вест-Индию и в порты Испании й Португалии.

В южных штатах восстановление проходило с большими трудностями. Рисовый пояс лишился традиционных британских субсидий в тот момент, когда Америка провозгласила независимость. После войны упало производство индиго, и большинство каролинских плантаторов едва сводили концы с концами. Табак, произрастающий на территориях вокруг Чесапикского залива, теперь мог поставляться — и поставлялся — прямо на европейский континент. В 1780-е годы в Европу поставлялось меньше виргинского табака, чем в годы непосредственно перед войной, но полное восстановление было не за горами. И усилия по культивации пшеницы, кукурузы и льна, начатые за тридцать или более лет до революции, продолжались.

В целом оживление внешней торговли происходило с поразительной легкостью. Безусловно, запрет на вход кораблей в Британскую Вест-Индию тормозил торговлю, зато во всех других местах американские суда встречали радушный прием. Хотя британцы закрыли для американцев Вест-Индию, они вели с ними дела в портах приписки на тех же условиях, на каких они торговали с судами из колоний. Американские поставщики, в частности, уплачивали те же пошлины и получали те же возвратные пошлины, что и жители колоний.

В такой обстановке цены на американские товары в 1780-х годах оставались высокими, при этом особенно выгодной была торговля табаком и пшеницей. Американские штаты, экспортировавшие эти продукты, безусловно, имели хорошие прибыли, но Новой Англии и Южной Каролине, которые были вынуждены импортировать зерно, было трудно платить за него по мировым ценам.

В большей части страны цены падали, реагируя на неблагоприятный торговый баланс и на европейские уровни цен. Государственный долг оставался высоким, несмотря на все усилия конгресса и штатов погасить его. Этот долг и вывоз металлических денег за пределы страны с целью покрытия дефицита торгового баланса способствовали спаду в торговле и замедлению восстановления.

Стороннему наблюдателю экономическое восстановление в 1780-е годы могло показаться многообещающим и даже впечатляющим. Однако экономическое положение страны в то время выглядело неутешительным, если принять во внимание заниженные цены, высокие государственные и частные задолженности и хаос в области регулирования торговой деятельности. Американцы, естественно, судили о своих перспективах по текущим условиям, по обстоятельствам, которые были налицо в текущий момент. Сравнения в долгосрочной перспективе были для них недоступны; и даже если бы они были доступны, они вряд ли бы устранили беспокойство американцев.

У всех ли американцев экономическая ситуация 1780-х годов вызывала тревогу, неизвестно. И нет никакого способа определить, насколько широко было распространено ощущение, что с революцией что-то пошло не так. Тот факт, что государственная политика вызывала недоверие, не подлежит сомнению, и это настроение владело не только конгрессом или законодательными органами штатов. Газеты по всей территории Соединенных Штатов практически еженедельно публиковали письма и очерки о тяжелых условиях и об угрозах, которые эти условия несут нравственности и республиканизму. Священники затрагивали эти темы в своих субботних проповедях, а патриотически настроенные писатели выпускали памфлеты и стихотворения, посвященные американским проблемам. И частная корреспонденция того периода свидетельствует о том, что состояние республики беспокоило многих людей, не прибегавших к печатным изданиям для выражения своих взглядов на проблему.

Главным предметом озабоченности, которую, по-видимому, разделяли самые широкие слои населения, был конгресс. Именно неудовлетворенность конгрессом и его деятельностью — или бездеятельностью — породила движение за конституционную реформу, сформировавшееся в 1780-е годы.

Деградация конгресса, в ходе которой он постепенно терял авторитет и доверие общества, началась задолго до окончания войны. Как только разразилась война, конгресс приступил к поискам способов создания и содержания армии. В течение одного года проблема приобрела форму вопроса, знакомого практически всем правительствам, вовлеченным в войну: где взять деньги. Разумеется, конгресс прибегнул к увеличению денежной массы — методу, широко практиковавшемуся и в прежние времена. До войны правительства колоний печатали деньги по мере необходимости и использовали их для покрытия своих расходов. Они, однако, не действовали без плана и без оглядки на очевидные последствия неограниченной эмиссии денег. Чтобы сохранить поддержку народа, они назначали налоги с целью изъятия денег из обращения параллельно их выпуску. Это соотношение бумажных денег и налогов, предназначенных для их изъятия из обращения, давало людям уверенность в деньгах, которые служили законным платежным средством не только для уплаты налогов, но и для выплаты частных долгов. Если жители какой-либо колонии теряли уверенность, что их правительство собирает или способно собирать налоги, деньги обесценивались.

Народ Америки потерял уверенность в способности конгресса собирать налоги еще на раннем этапе революции. В 1775 году конгресс выпустил шесть миллионов долларов бумажными деньгами, и к концу следующего года эта сумма выросла до 25 миллионов. За весь период революции конгресс выпустил около 200 миллионов долларов. Поскольку у него не было полномочий собирать налоги, он был вынужден довольствоваться тем, что изъятием денег из обращения занимаются штаты. Штаты собирали деньги в форме налогов, но они не выводили их из оборота. Они не делали этого, поскольку сами испытывали крайнюю нужду в деньгах, и, как следствие, они тратили их с той же скоростью, с какой собирали. Хуже того, они выпускали свою собственную валюту.

Неудивительно, что уже в 1776 году началось обесценивание — отчасти потому, что было выпущено слишком много денег. Нематериальные активы, важнейшим из которых была вера народа в возможность выиграть войну, также влияли на стоимость денег. В ноябре, когда Хау, казалось, вот-вот выбьет Вашингтона из Пенсильвании и Нью-Джерси, людям с трудом верилось в то, что американское правительство окажется способным погасить долг. Да и конгресс не укрепил веру в себя, когда в 1778 году объявил, что около 41 миллиона выпущенных им долларов являются поддельными, и предложил всем, у кого есть банкноты этого выпуска, обменять их на долговые расписки. Фактически это был обман, предпринятый с целью вынудить людей ссудить деньги своему правительству. Владельцы «поддельных» банкнот, однако, уклонились от этого предложения и в результате не потеряли ничего, кроме уважения к конгрессу.

Самый ощутимый удар по себе самому конгресс нанес осенью 1779 года, когда он попытался действовать ответственно. В сентябре того года он решил, что, когда денежная масса в обращении достигнет 200 миллионов долларов, он прекратит все дальнейшие эмиссии. На момент принятия этого решения было выпущено около 160 миллионов долларов; поскольку нужда в деньгах была отчаянной, эмиссия была остановлена через несколько недель.

Финансовое истощение вынудило конгресс обратиться за помощью к штатам. В конце 1779 года он затребовал у них поставки конкретных товаров, в начале следующего года — увеличения масштабов реквизиций продуктов сельского хозяйства. Вскоре после этого конгресс взвалил на штаты дополнительную ношу — выплату жалованья солдатам Континентальной армии, возложив на каждый штат обязанность платить своим солдатам, состоящим на регулярной службе. Проблема денежной массы сохранялась, и конгресс прибегнул к радикальному способу ее решения. В марте 1780 года он фактически открестился от всех своих денег, находившихся в обращении, путем их обесценивания до одной сороковой от их номинальной стоимости. Он привязал эту меру к эмиссии новых денег и возложил на штаты задачу по сбору старых и выпуску новых денег. Общественные финансы — и значительные полномочия — были, таким образом, переданы штатам.

Сколь бы жесткими ни казались некоторые из этих мер, имелись шансы на то, что они сработают и что, возможно, благодаря им будут предотвращены значительная часть будущей инфляции и упадок общественной морали. Однако они действовали не так, как было задумано. Не все эти меры были совместимы друг с другом, и тот способ, каким конгресс и штаты получали припасы для армии, поставил крест на плане по изъятию из обращения 200 миллионов долларов в старых деньгах. Начиная с 1779 года как чиновники штатов, так и интенданты Континентальной армии практиковали реквизицию продовольствия и одежды для армии. В обмен на припасы они давали расписки с обещанием платежа. Поскольку на суммы, указанные в этих расписках, не набегали проценты, их держатели пытались избавиться от них в тех штатах, где их принимали в счет уплаты налогов. Между тем старые деньги оставались в обращении и изымались из него лишь постепенно. К июню 1781 года штатам удалось собрать немногим более 30 миллионов долларов.

Конгресс уступил свои полномочия штатам еще в одной сфере — в сфере обслуживания своих долгов. В 1781 году, когда отказ Род-Айленда от взимания таможенных пошлин похоронил надежду на возможность покрытия государственных обязательств за счет единой импортной пошлины, конгресс решил сделать еще одну попытку. Он предпринял ее двумя годами позже, выступив с более сложным предложением: он сам будет взимать таможенные пошлины, а также ряд других налогов. Несколько штатов сразу одобрили это предложение, но необходимое единогласие вновь осталось недостигнутым. Пока конгресс ждал, он призвал штаты к взносам в государственную казну. Несколько штатов откликнулось, но ни один не прислал такого количества металлических денег, на которое самонадеянно рассчитывал конгресс.

Словом, затея с реквизициями не удалась, и с октября 1782 года по сентябрь 1785 года конгресс не обращался с новыми просьбами, но ждал — как правило, тщетно — пока штаты удовлетворят просьбы старые. После 1785 года он перестал выплачивать проценты по своему долгу Франции и в 1787 году оказался неспособным произвести все выплаты в погашение основной суммы. Не мог конгресс рассчитаться и со своими американскими кредиторами, но он не мог и так просто отделаться от них. Они требовали выплаты процентов и иногда даже настаивали на выплате основной суммы. Не удовлетворяясь призывами к конгрессу, они обращались в законодательные органы штатов. Еще в 1782 году штаты начали реагировать на такие обращения выплатой процентов и основной суммы. В том году пример подала Пенсильвания, выпустив процентные сертификаты, которые принимались в уплату налогов. Ее примеру последовали другие штаты. И все приняли меры к сокращению своих собственных задолженностей. Виргиния, например, для частичного погашения своей задолженности использовала более трех миллионов долларов, собранных с 1782 по 1785 год.

Если у конгресса была хоть какая-то возможность вернуть себе контроль над общественными финансами, эта возможность заключалась в таможенных пошлинах. К 1786 году они были одобрены девятью штатами, часть из которых поставили жесткие условия. Не желая сидеть сложа руки, пока штаты мудрят с пошлинами и приобретают реальную власть в Америке, конгресс попытался прибегнуть к еще не испробованному средству. В 1784 году он узаконил выпуск «требований», как тогда именовались процентные сертификаты, которые штаты могли использовать для уплаты реквизиций. Он разослал по штатам кредитных представителей с инструкциями обеспечить местных чиновников сертификатами. Эти чиновники должны были использовать сертификаты для выплаты процентов по долгам, строго соблюдая график выплат. В первую очередь подлежали выплате проценты за 1782 год. В рамках этого плана конгресс уполномочил штаты принимать «требования» в счет налогов и возвращать их в определенном проценте в звонкой монете в качестве реквизиций.

Эта тщательно продуманная схема почти сразу развалилась. Кредитные представители просто игнорировали свои инструкции и выпускали требования не в соответствии с графиком, утвержденным конгрессом, а по своему усмотрению. Штаты проявляли такую же самодеятельность, что и федеральные чиновники, и следовали своей собственной политике выплат. Они не обращали внимания на график выплат — ведь назойливые кредиторы, в конце концов, были их гражданами — и, как правило, использовали требования для выплаты процентов авансом за следующий год. Они отказывали в приеме требований или в оплате требований всем, кроме своих собственных граждан, и не соглашались возвращать в качестве реквизиций звонкую монету. Этот отказ было легко понять и оправдать — металлические деньги были в дефиците, и штаты не хотели отдавать те, что у них имелись, не будучи уверены в том, что конгресс вернет эти деньги их гражданам.

В 1787 году конгресс признался в своей неспособности управлять государственными финансами, отказавшись от всех требований к штатам и разрешив им платить по долгам любым способом, какой они предпочтут. Теперь, обладая неограниченными полномочиями, штаты все чаще предпочитали прибегать к старой колониальной практике печатного станка. И к началу нового года по меньшей мере семь штатов выпустили бумажные деньги.

Определенный круг людей с беспокойством наблюдал за постепенным переходом власти от конгресса к штатам. Это были «националисты» — термин, используемый историками для обозначения политиков, которые не только были преданы идее сильной центральной власти, но и фактически являлись отдельной партией. Эта партия, согласно ряду историков, выступала за замену «Статей конфедерации» конституцией, которая бы обеспечила переход власти от тринадцати штатов к национальному правительству. Вдохновителем этой группы, начавшей принимать очертания в 1780 году, был, как считается, Роберт Моррис, торговый магнат из Филадельфии, за два года до того покинувший конгресс, где он плодотворно служил в течение трех лет. Моррис и небольшое число его друзей и деловых партнеров ратовали за сильное национальное правительство, но сами они никогда не представляли собой нечто большее, нежели слабо оформленную фракцию. То, что руководителем группы стал именно Моррис, было вполне естественно, так как он обладал крупным состоянием и деловыми и административными навыками. К этим неформальным достоинствам добавилось одно формальное, когда в 1781 году он добился своего назначения суперинтендантом финансов.

Эта должность давала своему обладателю все полномочия, которыми мог наделить ее конгресс. В области управления общественными финансами суперинтендант мог делать практически все, что делал сам конгресс, включая увольнение любого должностного лица, распоряжавшегося общественными деньгами. Моррис настоял на том, чтобы его наделили этим видом полномочий; он не был скромным человеком, и его притязания на власть заставили ряд членов конгресса помедлить, прежде чем они проголосовали за его назначение. За период своего пребывания в конгрессе Моррис доказал, что, помимо жажды власти, он обладает незаурядными способностями. Возглавляя секретный комитет торговли, он выказал весьма впечатляющие управленческие таланты. Он также показал, подобно практически всем другим купцам, состоявшим на государственной службе, что не брезгует использованием своего поста в корыстных целях. Купцы понимали разницу между частными и государственными интересами не хуже других людей и знали, что существующие нормы поведения не допускают использования служебного положения для получения личной выгоды. И все же они обычно смешивали государственные дела с личными, и Моррис без зазрения совести пользовался государственными деньгами, когда ему не хватало собственных. Он не был вором и не был нечестным человеком и, тем не менее, порой злоупотреблял своей должностью в конгрессе. Возможно, он находил себе оправдание в том факте, что следует общепринятой практике, поскольку, в сущности, все обладатели государственных должностей убеждены, что их должности в некотором роде являются их личной собственностью. Во многих случаях нормы поведения были не слишком строгими. Моррис не пытался поднять их планку, но и не ограничивал свою деятельность заботой о своих собственных интересах, ибо искренне хотел служить своей стране. Вероятно, он даже не понимал, что его собственное поведение способствует деморализации общества, которое со все большим подозрением относилось к лицам, заведовавшим государственными финансами.

Именно в государственных финансах Моррис видел главное средство для проведения конституционной реформы. «Статьи конфедерации» отрицали за конгрессом право собирать налоги. Штаты понимали, что это право подразумевает независимость, и они хотели, чтобы оно оставалось за ними. Но в 1780 году, когда финансы конгресса лежали в руинах, многие люди, включая большинство делегатов конгресса, соглашались с доводом, что конгрессу требуются полномочия по обложению налогами для обеспечения постоянного дохода. Без такого дохода различные виды документов, содержащих обязательства конгресса перед его кредиторами, будут продолжать обесцениваться. И проблема снабжения армии и продолжения войны до тех пор, пока Великобритания не признает независимость Америки, будет только усугубляться.

Таким образом, с точки зрения Морриса и его товарищей, управление государственными финансами должно было включать в себя то, что они считали важнейшими целями революции — защиту собственности и сохранение политического порядка, зависевшего от таких людей, как они. Война научил их многому, научила тому, что независимость, поделенная на тринадцать частей, ведет к беспорядку и ослабляет нацию. Несоответствие между усилиями армии и мелочными склоками штатов, заботящихся исключительно о своих собственных интересах, угнетало Морриса. Склонность штатов прибегать к старым методам распоряжения финансами пугала его. Старые методы плохо сочетались с новыми, а новые: крупномасштабная торговля, международная финансовая система, банковское дело и спекуляция — могли приносить успех лишь при сильной центральной власти.

С 1781 года и почти вплоть до своей отставки в 1784 году Моррис упорно и порой безжалостно действовал в направлении расширения полномочий конгресса. Центральное место в его стараниях занимали таможенные пошлины. Чтобы добиться их утверждения всеми штатами, как того требовали «Статьи конфедерации», он, Гамильтон и другие попытались организовать из армейских офицеров в Ньюбурге группу, способную оказать давление на конгресс и власти штатов. Это предприятие провалилось, но оно убедило конгресс принять на себя часть долга, остальную часть которого можно было бы распределить между штатами. Цель конгресса состояла в том, чтобы по крайней мере часть военных долгов осталась государственным обязательством, которое могло бы послужить основанием для наделения конгресса налоговыми полномочиями. Многое из того, что сделал Моррис, было удачно как финансовая политика, но потерпело крах как политическая технология. Он ввел систему торгов и контрактов для снабжения армии, усовершенствовал федеральную финансовую систему и основал корпус чиновников, ответственных перед конгрессом — и перед ним самим. Завершение войны лишило большую часть этой системы ее политического значения. Поражение при Йорктауне послужило бы целям Морриса намного лучше, чем победа.

С наступлением мира последовали новые разочарования: штаты отказали ему в звонкой монете; они развратили его чиновников; и они взяли на себя обслуживание долгов. Хуже всего, что, хотя время от времени казалось, что таможенная пошлина вот-вот будет одобрена, этого, в конце концов, так и не случилось. К концу 1783 года Моррис разыграл свои лучшие карты, и хотя он продержался в должности суперинтенданта до 1 ноября 1784 года, его игра была закончена. И его методы создания предпосылок для появления сильного национального правительства оказались непродуктивными.

Движение за пересмотр «Статей конфедерации» не угасло с отставкой Морриса. У конгресса в течение двух лет сохранялась надежда, что таможенные пошлины получат одобрение всех штатов. В любом случае, имелись и другие способы усиления центрального правительства. В эти годы распространились толки о возможности созыва конвента с участием представителей штатов, который мог бы добавить полномочий конгрессу. Пожалуй, наиболее предпочтительной мерой было наделение конгресса правом регулировать торговую деятельность и прежде всего торговлю между штатами. Не все делегаты одобряли эту меру, и, разумеется, не все поддерживали идею наделить конгресс правом регулирования торговли. Как Джефферсон, так и Мэдисон считали, что конгресс может законно претендовать на право регулирования торговли с иностранными государствами в рамках своих полномочий на заключение договоров. Им так и не удалось склонить конгресс к такой интерпретации, а если бы удалось, то между штатами продолжилась бы борьба, по сути, равносильная войне санкций.

С точки зрения конгресса перспективы республики, вероятно, выглядели более мрачными, чем они были на самом деле. Разочарование и бессилие часто порождают уныние, а конгресс в 1785 году был почти бессилен и испытывал разочарование.

Энергичность и жизнестойкость американцев проявлялись на местном уровне, в штатах, как это происходило почти всегда на протяжении предыдущих двадцати лет. В марте 1785 года представители Мэриленда и Виргинии встретились в Маунт-Верноне и уладили давнишние разногласия по поводу судоходства по реке Потомак. Соглашение, достигнутое на этой встрече, являло собой образец просвещенного своекорыстия, выработавшего серию компромиссов. В данном случае Виргиния уступила Мэриленду определенные права в Чесапикском заливе в обмен на другие права на реке Потомак.

Успех этой встречи убедил Джеймса Мэдисона, что более крупное собрание штатов в форме конвента может проникнуться духом сотрудничества, — когда взаимные интересы станут очевидны, — и возложить функции регулирования торговой деятельности на конгресс. Мэдисон, по-видимому, также считал, что настал подходящий момент объединить это предложение с предложением наделить конгресс полномочиями по обложению налогами. В любом случае, в ноябре он смело выступил в палате горожан, нижней палате законодательной ассамблеи Виргинии, с предложением поручить представителям Виргинии в конгрессе «порекомендовать штатам, входящим в Союз, наделить конгресс полномочиями регулировать их торговлю и собирать налоги с нее…».

Возможно, Мэдисон переоценил тягу своих коллег к переменам. Возможно также и то, что, внося свое предложение, он понимал, что его будут убеждать согласиться на меньшее — скажем, на право регулировать торговлю, но не собирать налоги с нее, — и потому решил, что будет тактически разумно просить большего. По сути, он добился очень малого, хотя в январе 1786 года палата горожан одобрила предложение созвать конференцию штатов «для рассмотрения вопроса, в какой степени единая система регулирования их торговой деятельности может быть необходимой для их общих интересов и их долговременного согласия…».

Вскоре после этого штаты получили приглашение на конференцию, и 11 сентября 1786 года делегаты от пяти штатов — Нью-Йорка, Нью-Джерси, Пенсильвании, Делавэра и Виргинии — встретились в Аннаполисе (Мэриленд). Легислатура Мэриленда, теоретически являвшаяся принимающей стороной, отказалась назначить своих делегатов — видимо, из опасения, что конференция окончательно подорвет и без того уже слабую власть конгресса. Массачусетс, Нью-Гэмпшир, Род-Айленд и Новая Каролина отправили своих делегатов, но те не смогли прибыть вовремя. Несколько штатов избрали делегатами весьма влиятельных людей: Александр Гамильтон представлял Нью-Йорк, Джон Дикинсон — Делавэр, а из Виргинии прибыли Джеймс Мэдисон и Эдмунд Рэндольф. Полномочия рассматривать, помимо регулирования торговли «другие важные вопросы» имелись только у делегации Нью-Джерси. Штат Нью-Джерси стремился к масштабному пересмотру «Статей конфедерации», и в этом с ним были солидарны Мэдисон и Гамильтон. Но все понимали, что собрание с участием представителей всего лишь пяти штатов может сделать очень мало. И этим «малым» результатом работы конференции стал призыв ко всем штатам назначить своих представителей для участия в конференции, которую было решено провести в мае 1787 года и в рамках которой делегаты должны были «обсудить ситуацию Соединенных Штатов и разработать такие дополнительные статьи, какие они сочтут необходимыми для приведения конституции федерального правительства в соответствие с потребностями Союза…».

Это послание добралось до штатов почти одновременно с известием совершенно другого рода: в центральном и западном Массачусетсе началось вооруженное восстание. Это восстание, названное по имени Даниэля Шейса, одного из его руководителей, было организовано фермерами, в большинстве своем солидными, уважаемыми людьми, многие из которых были ветеранами войны, доведенными до отчаяния жесткой финансовой политикой штата. С начала 1780 годов легислатура, находившаяся под полным контролем купцов из восточных округов и их приспешников, сопротивлялась попыткам реформирования либо кредитной системы, либо структуры налогообложения. В довершение всего в начале 1786 года легислатура повысила ставки процентов, начисляемых по долгам (держателями долговых обязательств в основном были жители восточного Массачусетса), и, кроме того, решила удовлетворить требование конгресса об уплате реквизиции. Атмосфера в западной части штата накалялась в течение шести лет, и последняя мера привела к восстанию обремененных долгами фермеров, которые прибегли к насилию, чтобы помешать конфискации своего имущества в счет долгов и налогов, которые они не могли оплатить.

Массачусетс подавил восстание за несколько месяцев, но оно изменило настроение людей. Нельзя сказать, чтобы это настроение было слишком мрачным, но оно располагало людей в пользу пересмотра существующих «Статей конфедерации». Насколько масштабного и какого рода пересмотра, оставалось еще неясным, когда 21 февраля 1787 года конгресс внес свой неуверенный голос в призывы к переменам, одобрив предложение о созыве конвента. Конвент должен был открыться в Филадельфии в мае 1787 года.