Глава 17. Разведка и наши свободы
Время от времени нас предостерегают: разведывательная служба и служба безопасности могут стать угрозой для наших свобод, а секретность, в условиях которой эти службы должны в силу необходимости действовать, явление само по себе достаточно зловещее, ибо деятельность спецслужб не совместима с принципами свободного общества. Появлялись и сенсационные опусы о ЦРУ: управление, мол, поддерживает диктаторов, проводит собственную национальную политику как ему заблагорассудится, легкомысленно тратит огромные денежные суммы из своего секретного фонда. Гарри Рейсом, написавший монографию «Центральное разведывательное управление и национальная безопасность», рисует положение дел следующим образом:
«ЦРУ — это организация, добывающая во всемирном масштабе секретный фактический материал и оценивающая его для Совета национальной безопасности. Однако для многих ЦРУ остается загадочным, скрытно действующим и сверхсекретным правительственным ведомством. Незримые роль, сила и влияние управления, а также секретность, пронизывающая всю его структуру и операции, вызывают вопросы относительно того, какое место занимает оно в демократической системе. Один из таких вопросов: как демократия может обеспечить, чтобы секретный разведывательный аппарат не превратился ни в рассадник заговоров, ни в карательный орган для подавления традиционных свобод демократической формы правления?»
Вполне понятно, что относительно новая организация в нашей правительственной структуре — ЦРУ, несмотря на стремление к анонимности, должна иметь большую гласность, нежели это выпадает на ее долю, чтобы не быть объектом различных нападок и критики. Желание представить в правильном свете нашу разведку и ее деятельность в американском свободном обществе побудило меня написать этот аналитический труд о секретных службах США. Я уже говорил, что ЦРУ — официально признанное правительственное учреждение. Его задачи, место в государственной иерархии и контроль за его деятельностью установлены его статутом и директивами Совета национальной безопасности. С другой стороны, многое из деятельности управления, впрочем, как и других правительственных ведомств, должно сохраниться в тайне.
Выше я отмечал, что как в царской, так и советской России, в гитлеровской Германии и милитаристской Японии, а также в некоторых других странах службы государственной безопасности выполняли и выполняют разведывательные функции в целях поддержки диктаторов или тоталитарных режимов и проведения террористических операций за рубежом. Кроме государств советского блока, подобные порядки установлены в ряде стран Латинской Америки, где есть диктаторские режимы. Там разведывательные службы превращены в своего рода персональные гестапо диктаторов, захвативших власть.
Связанная с такой практикой дурная слава способствовала тому, что многие люди стали неправильно представлять истинные функции разведывательной службы в свободном обществе.
В нашей созданной на основании конституции общественной системе категорически исключается возможность существования таких разведывательных органов, которые имеются в полицейских государствах. Гиммлеровское гестапо или хрущевский КГБ никогда не укоренятся в Соединенных Штатах.
В законе, призвавшем к жизни ЦРУ, четко оговорено: «…управление не должно выполнять функции полицейских органов и служб безопасности, ему не дано право вести следствие, задерживать или арестовывать подозреваемых, приводить приговоры в исполнение». Оно, это управление, также не проводит собственную политическую линию, а лишь преданно и верно претворяет в жизнь политику правительства. Все действия ЦРУ не должны выходить за рамки национальной политики. Оно не имеет права предпринимать шаги без санкции властей и высшего политического руководства страны.
Закон, принятый при поддержке обеих партий1, предусматривает и другие ограничения и гарантии деятельности ЦРУ. Но последние в своей значительной части аналогичны гарантиям, которые используются в любом демократическом обществе.
Центральное разведывательное управление подчиняется непосредственно Совету национальной безопасности и тем самым самому президенту. Таким образом, глава исполнительной власти лично отвечает за контроль над операциями ЦРУ.
Директивы Совета национальной безопасности исходят из положений закона о национальной безопасности 1947 года, который предусматривает, что в дополнение к задачам и функциям, возложенным на ЦРУ законом, управление уполномочено также:
«…осуществлять, исходя из интересов существующих разведывательных служб, такие дополнительные действия по указанию Совета национальной безопасности, которые могут быть выполнены с большей эффективностью централизованно… а также выполнять другие функции и задачи, относящиеся к разведывательной деятельности, которые Совет национальной безопасности, исходя из интересов безопасности страны, может перед ним ставить время от времени».
Президент лично назначает, а сенат утверждает директоров ЦРУ и их заместителей, но этот процесс не носит рутинного характера. За пятнадцать лет существования управления сменилось четыре директора: первый — контр-адмирал Роско Генри Хилленкоттер, который блестяще служил на флоте и в военно-морской разведке; второй — генерал Уолтер Беделл Смит, сделавший выдающуюся военную карьеру, а затем почти три года возглавлявший посольство США в Советском Союзе (после ЦРУ он был заместителем госсекретаря); третий — автор этих строк (излагать его характеристику мне было бы неуместно, упомяну, пожалуй, лишь о том, что он длительное время служил в правительственных учреждениях, в том числе — немало лет в разведке); четвертый — Джон Маккоун, отлично зарекомендовавший себя до назначения на должность директора ЦРУ в 1961 году на различных важных правительственных постах в администрациях Трумэна и Эйзенхауэра (он был членом президентской комиссии по авиационным проблемам, заместителем министра обороны, заместителем министра военно-воздушных сил и, наконец, председателя комиссии по атомной энергии Соединенных Штатов).
По закону директором ЦРУ или его заместителем должно быть гражданское лицо. И хотя теоретически возможно, что обе эти должности могут занимать гражданские лица, военным, по нынешнему законодательству, занимать одновременно эти два поста не разрешается. (Более чем десятилетняя практика показывает, что из двух высших руководителей управления один обязательно был военнослужащим.) Например, у двух последних директоров (оба они — гражданские лица) заместители — опытные военные: генерал Чарльз Кейбелл, когда я был директором, и генерал-лейтенант Маршалл Картер — у Джона Маккоуна.
Исходя из собственного опыта работы в управлении при трех президентах, могу с полной уверенностью констатировать: главы исполнительной власти всегда проявляли глубокий интерес к деятельности ЦРУ. Восемь из одиннадцати лет моей службы (первые три года я был заместителем директора, а затем уже директором) пришлись на президентство Эйзенхауэра. Мне довелось регулярно обсуждать с ним повседневные вопросы разведывательной работы. Много говорилось и о расходовании денежных средств. Вспоминаю слова президента о необходимости ввести в управлении учет расходования утвержденного конгрессом секретного фонда (без приложения оправдательных документов — только с разрешения директора). Эйзенхауэр рекомендовал также установить за выдачей средств такой контроль, который не уступал бы, а, по возможности, и превосходил бы контроль Федерального ревизионного управления.
Конечно, большинство расходов нужно хранить в секрете, но ЦРУ в любой момент готово отчитаться перед президентом, бюджетной подкомиссией конгресса и Федеральным бюджетным бюро за каждый израсходованный цент.
В первые годы его существования было проведено несколько специальных проверок деятельности управления. Я сам, как уже упоминал, возглавлял комиссию «трех», которая в 1949 году представила президенту Трумэну доклад о разведывательных операциях. В рамках двух комиссий, которыми руководил Гувер в 1949 и 1955 годах (они занимались вопросами организации исполнительной власти), детально исследовались наши разведывательные структуры. Результаты проверки, проведенной в 1955 году, когда я был директором ЦРУ, изложены в докладе группы специалистов во главе с генералом Марком Кларком. Примерно в то же время состоялась проверка секретных операций управления группой экспертов, руководимой генералом Джеймсом Дулиттлом, которая доложила свои результаты президенту Эйзенхауэру. Следует отметить, что группа генерала Кларка выразила недовольство по поводу того, что разведывательные сведения, добытые за «железным занавесом», имеют много недостатков, и предложила нам «активизировать их добычу, действовать более агрессивно и проявлять упорство и настойчивость». Нам рекомендовали делать больше — и это тогда, когда «У-2» был уже в чертежах, и его первый полет планировался на конец года.
В одной из рекомендаций Гувера предлагалось создать назначаемый президентом постоянный комитет из гражданских лиц, который, образно говоря, должен был выполнять роль сторожевого пса. Предполагалось, что он займет место созываемого время от времени особого комитета по специальным исследованиям и будет действовать постоянно. Я обсудил с президентом Эйзенхауэром вопрос, как это лучше сделать. Мне идея такого органа показалась хорошей. В результате был учрежден Президентский консультативный комитет по разведке, председателем которого долгое время являлся блестящий ученый, ректор Массачусетского технологического института Джеймс Киллиан-младший. Когда к власти пришел президент Кеннеди, он несколько обновил состав комитета, но во главе его по-прежнему оставил доктора Киллиана. Последний ушел в отставку лишь в апреле 1963 года. Его преемником стал выдающийся юрист, крупный специалист по государственному праву Кларк Клиффорд. Все дела, любые документы, отчеты о проведенных операциях, расходах, планы ЦРУ — всегда открыты для президентского комитета, который собирается несколько раз в году.
Другую рекомендацию комиссии Гувера — создать такой же комитет в конгрессе — постигла плачевная участь.
В 1953 году, еще до гуверовских рекомендаций, сенатор Майк Мэнсфильд внес законопроект о создании объединенного комитета конгресса по делам ЦРУ, наподобие существующего объединенного комитета по атомной энергии. Двадцать пятого августа 1953 года он написал мне письмо, в котором осведомился о взаимоотношениях между управлением и конгрессом и спросил, что я думаю о законопроекте, который он внес на рассмотрение конгресса. Меня тогда не было, я находился в зарубежной командировке, и сенатору ответил мой заместитель генерал Кейбелл: «Узы, соединяющие ЦРУ и конгресс, крепче, чем существующие в любой другой стране между разведывательной службой и ее законодательным органом». Мне нечего добавить к этим точным словам.
Через несколько лет сенат вновь голосовал по такому же вопросу в связи с проектом резолюции, внесенным сенатором Мэнсфильдом. На этот раз перспектива для ее принятия оказалась более благоприятной: 35 сенаторов от обеих партий поддержали предложение. К тому же в феврале 1956 года его одобрил руководящий комитет сената. Однако против этой резолюции резко выступил сенатор Карл Хейден — председатель сенатского бюджетного комитета. Его точку зрения поддержал сенатор Ричард Расселл — председатель сенатского комитета по вооруженным силам и сенатор Леверетт Салтонстолл — влиятельный член этого комитета от республиканской партии. После длительных и заинтересованных дебатов в апреле сенат подавляющим большинством голосов отклонил резолюцию, предлагавшую создать в конгрессе консультативный комитет по разведке.
Возражая против проекта резолюции, сенатор Расселл сказал: «Хотя мы и задавали ему (Аллену Даллесу) весьма сложные вопросы о некоторых разведывательных операциях, вопросы, которые иного заставили бы содрогнуться от ужаса, он никогда не уклонялся от искреннего и откровенного ответа». Решение состоялось: на чашу весов легло отрицательное мнение бывшего вице-президента США сенатора Албена Беркли, который в подтверждение сослался на собственный опыт, который он приобрел, будучи членом Совета национальной безопасности. К нему присоединился сенатор Стюард Саймингтон, имевший точное представление о деятельности ЦРУ, поскольку он еще недавно занимал пост министра военно-воздушных сил. Окончательный итог: рекомендацию комиссии Гувера поддержали 27 сенаторов, против голосовали 59. Дело в том, что десять сенаторов, принимавших участие в подготовке проекта, изменили свое мнение и присоединились к большинству, выступавшему против данного предложения. То, что они услышали во время обсуждения, убедило их: создавать в конгрессе еще один комитет, выполняющий роль «сторожевого пса» по отношению к ЦРУ, нецелесообразно, во всяком случае в обозримом будущем.
В ходе дебатов было подчеркнуто: процедуры, предусмотренные проектом данной резолюции, фактически уже применяются в течение нескольких лет и хорошо себя зарекомендовали.
У общественности иногда возникает впечатление, что конгресс не располагает никакой властью над ЦРУ. Это — глубокая ошибка. Контроль за расходованием денежных средств дает фактически возможность контролировать всю деятельность управления, начиная от численности персонала и кончая объемом разведывательных операций. Прежде чем подкомитет конгресса приступает к рассмотрению бюджета ЦРУ, Федеральное бюджетное бюро готовит свои рекомендации по представленному управлением проекту, предварительно одобренному президентом. Затем бюджет рассматривается подкомитетами бюджетных комитетов палаты представителей и сената. Здесь применяется такая же процедура, как и для других правительственных ведомств и учреждений. Единственное отличие: бюджет ЦРУ не публикуется в печати, но подкомитетам конгресса докладывается во всех подробностях.
Председатель подкомитета палаты представителей — Кларенс Кеннон. О нем можно сказать, что более надежного «сторожевого пса» общественного кошелька вряд ли можно найти. Подкомитет имеет право рассматривать любые аспекты бюджета ЦРУ и запрашивать какие угодно объяснения по сделанным расходам как в прошлом, так и в настоящем.
Обо всем этом было ясно сказано в заявлении Кеннона 10 мая 1960 года в конгрессе сразу же после неудавшегося полета Фрэнсиса Пауэрса на «У-2»: «Самолет выполнял официально разрешенную шпионскую миссию. Расходы на нее покрывались из фонда, утвержденного конгрессом по рекомендации бюджетного комитета». Он также отметил, что ассигнования и сама операция были одобрены Федеральным бюджетным бюро и, как все подобные расходы и акции, получили согласие президента США. Далее сенатор рассказал о праве подкомитета бюджетного комитета конгресса рекомендовать выделение денежных средств на эти цели, а также ответил на вопросы, почему информация о полетах не была доведена до всех членов конгресса и общественности Соединенных Штатов. Он напомнил о том, что во время Второй мировой войны миллиарды долларов были ассигнованы на проект «Манхэттен» по созданию атомной бомбы, причем с такими же мерами предосторожности, как и в случае с «У-2». И сделано это было под ответственность подкомитета бюджетного комитета. Кеннон обратил внимание на тот факт, что Советский Союз активно занимается шпионажем во всем мире и что советские шпионы выкрали секрет атомной бомбы. Сославшись на внезапное нападение коммунистов в Корее в 1950 году, он следующим образом оправдал операции с использованием самолета «У-2»:
«Каждый год мы напоминали ЦРУ, что оно должно в подобных ситуациях применять эффективные контрмеры. Мы говорили его руководителям: «Это не должно повториться, и их задача заботиться, чтобы это опять не повторилось». Поэтому план, выполняя который они потеряли самолет, был их ответом на наше требование».
Сенатор Кеннон воспользовался случаем, чтобы прокомментировать действия ЦРУ, направившего разведывательный самолет в полеты над территорией Советского Союза еще за четыре года до того, как пилот Пауэрс попал в плен:
«Мы убедительно продемонстрировали, — заявил сенатор, — что свободные люди перед лицом угрозы самого жестокого и преступного деспотизма в состоянии, не нарушая конституции Соединенных Штатов, защитить свою страну и сохранить мировую цивилизацию».
Я процитировал все эти высказывания, чтобы показать: даже наиболее секретные разведывательные операции ЦРУ при соблюдении соответствующих мер предосторожности могут быть раскрыты перед представителями народа в конгрессе.
Наряду с бюджетным комитетом, контролирующим деятельность ЦРУ, имеется подкомитет конгресса по вооруженным силам, который в течение нескольких лет возглавляется конгрессменом Карлом Винсоном. Управление по требованию подкомитета представляет сведения о текущих операциях, их объеме и деталях, причем речь в них идет не столько о финансовых аспектах операций, сколько о других сторонах деятельности ЦРУ. В сенате имеется такой же подкомитет комитета по вооруженным силам, который тоже имеет право аналогичным образом контролировать управление.
Пятнадцать лет назад, когда рассматривался проект закона о создании центральной разведки, комитеты конгресса, занимавшиеся этим делом, попросили меня высказать свое мнение. Я не только ответил на поставленные вопросы, но и представил памятную записку, которая была опубликована в протоколах слушаний конгресса. Я предложил создать в помощь новым разведывательным структурам специальный совет из представителей президента, госсекретаря и министра обороны. Как я считал, совет должен был давать рекомендации директору центрального разведывательного органа, контролировать его и осуществлять связь между разведкой, двумя министерствами — иностранных дел и обороны — и президентом. Мое предложение было принято. Все разведывательные операции, вторгающиеся в область политики, подлежали одобрению этого совета.
Конечно, общественность и печать сохраняют свободу критики действий разведки, включая и те, которые получили огласку в результате провала или неосмотрительности. Это относится в такой же степени и к деятельности правительства. Когда какая-нибудь секретная операция проваливается, что влечет за собою публикацию в печати, разведывательное управление и его директор должны быть готовы взять на себя ответственность, если дело замолчать уже невозможно. Но бывают случаи, как, например, с «У-2», сбитым над советской территорией, и кубинской аферой в апреле 1961 года, когда президент, действуя из самых лучших побуждений, публично признал, что несет вину за эти неудачи.
У нас установлено твердое правило: не только управление должно быть вне политики, но любой сотрудник, начиная с директора и кончая последним клерком, обязан воздерживаться от участия в политических делах (речь, конечно, не идет об участии в голосовании на выборах президента, членов конгресса и так далее). Если кто-либо из персонала нарушит это правило, он обязан немедленно подать прошение об отставке. Просьбу сразу же удовлетворяют, а новоявленного политика предупреждают: в случае, если он потерпит неудачу на новом поприще и захочет восстановиться на работе в управлении, его просьба вряд ли будет решена положительно.
В заключение хочу подчеркнуть, что самая надежная гарантия того, что мы достигли, и наших будущих успехов — в твердости характера и самодисциплине руководства разведки и всего персонала, в труде мужчин и женщин, которые безупречно и с большим чувством долга выполняют важные и деликатные задания, внося тем самым свою лепту в дело утверждения идеалов свободы и демократии.
После более чем десятилетней службы в разведке могу заверить, что не встречал мужчин и женщин, столь преданных делу обороны страны и существующему образу жизни, как тех, кто служит в Центральном разведывательном управлении. Люди идут к нам не из-за высокого заработка или в расчете на то, что служба в разведке поможет им занять высокое положение в обществе. Они приходят сюда, потому что здесь им предоставляется возможность раскрыть свои способности на благо нации; потому что верят: участвуя в деятельности разведки, они вносят, личный вклад в укрепление безопасности нашего государства.
Не наши секретные службы угрожают нашей свободе. Угроза возникает главным образом потому, что мы мало информированы об опасностях, которые нас окружают. Повторись кубинские события у других народов, уступи некоммунистические страны советским агрессорам — и мы могли бы оказаться в изоляции, а наша свобода была бы поставлена под вопрос.
Мы понимаем, что такое — военная угроза в ракетно-ядерный век, и поэтому расходуем миллиарды долларов, чтобы быть в готовности отразить ее. Мы должны так же энергично выступать против всех проявлений ползучей невидимой агрессии: хрущевских «освободительных войн», подрывных действий, которые ведет советская Компартия вместе со всеми своими сателлитами, замаскированными псевдодемократическими организациями и шпионскими службами. Ныне, как никогда раньше, мы не можем позволить себе ограничивать деятельность нашей разведки, мешать ей. Во времена неслыханной угрозы, нависшей над нами, мы не имеем права отказываться от тех возможностей, которыми располагают наши секретные службы, защищающие нацию от коммунистической агрессии и вовремя предупреждающие нас о замыслах коварного врага.
