4. Организационная структура: снижение нагрузки
В результате всех этих увольнений мы устранили несколько лишних уровней управления. Мы сократили число людей, которые принимают участие в принятии важных решений. Первоначально мы делали это из одного желания выжить. Однако со временем обнаружили, что большой компанией управлять легче, если в этой работе задействовано меньшее количество людей.
Организационная структура: какова на практике?
Внешне оргструктура любого государственного органа выглядит простой и компактной. Она делится на департаменты или управления, а те, в свою очередь, на отделы. Таким образом, на первый взгляд существует всего три уровня иерархии.
Однако на практике ситуация сложнее. На каждом из уровней имеются должности заместителей, которые по факту удлиняют иерархию в два раза (рис. 5). И если заместители начальников отделов могут работать как простые исполнители, то заместители руководителей департаментов (управлений) и ведомств всегда участвуют в управленческих процессах: постановке задач, согласованиях, принятии решений и др. Кроме того, в эти процессы зачастую включаются аппараты руководителей и помощники.
Поэтому по факту в государственных органах в среднем пять-восемь уровней управления. В наиболее крупных могут вводиться дополнительные уровни, а в небольших — сокращаться. Так, в МВД и Генпрокуратуре России главные управления, подчиненные руководству ведомств, делятся на управления, которые, в свою очередь, делятся на отделы. А в Росархиве бо́льшая часть структурных подразделений — отделы, которые подчиняются напрямую руководству ведомства.
При этом во многих ведомствах наряду с центральным аппаратом существуют еще и территориальные подразделения. По отношению к ним подразделения центрального аппарата реализуют штабные полномочия, обобщая информацию для доклада руководству, готовя проекты решений по организации работы. При этом центральный аппарат самостоятельно выполняет и линейные функции — например, оказывает государственные услуги, информирует граждан по вопросам деятельности ведомства.
Еще больше оргструктуру усложняет нарушение стандартной нормы управляемости в 7 ± 2 подчиненных. Заместители руководителей ведомств часто управляют деятельностью всего двух-трех департаментов. Известны примеры, когда в подчинении находился всего один департамент, у которого при этом имелось собственное руководство. В департаментах и управлениях количество заместителей иногда сопоставимо с числом отделов. Встречаются отделы, в которых на двух-трех исполнителей приходится два руководителя (начальник и заместитель).
Подобное нарушение нормы управляемости не может быть рационально обосновано. Снижение числа подчиненных допустимо только тогда, когда управляемая деятельность сложна и не структурирована. В условиях хаотичности каждое решение уникально и требует много времени на анализ и принятие. Но в любом случае это количество не должно быть менее четырех человек. Одновременно нужно начинать структурировать деятельность. Тогда трудозатраты снижаются и число подчиненных должно возрастать. Современные исследования обосновывают верхний предел в 26 подчиненных — при наличии эффективных управленческих и информационных технологий. Чем лучше отлажены процессы, тем больше норма управляемости.
Но на практике часто действуют другие закономерности, не связанные с принципами эффективного управления. Новые подразделения и руководящие должности в ряде случаев создают искусственно, исходя из личных представлений руководства госоргана или под конкретных людей. Отделы преобразуются в департаменты, создаются новые должности заместителей, подразделения дробятся.
Корректировка оргструктуры с учетом потенциала конкретных руководителей иногда действительно целесообразна. Исходя из их компетенций, можно и нужно менять подчиненность подразделений или объем порученных функций. Но делать это следует только на основе комплексной оценки архитектуры системы управления и компетенций сотрудников, а не личного отношения.
Нарушение этого принципа приводит к тому, что хороший человек, но плохой руководитель неизбежно проваливается. Со временем с работой, которую выполняли пять человек, не справляются и 50, но при этом никто не может четко определить ожидаемый и фактический результат. Иронически эту закономерность описал Сирил Паркинсон: «Количество служащих и объем работы совершенно не связаны между собой. Число служащих возрастает по закону Паркинсона, и прирост не изменится от того, уменьшилось ли, увеличилось или вообще исчезло количество дел».
Чаще всего растут штабные структуры, в том числе центральные аппараты ведомств. Они обеспечивают управленческую деятельность руководства и поэтому имеют большое влияние. Именно они докладывают предложения по оценке работы подразделений, а также свою позицию по оптимизации процессов и организационной структуры. Подобное расширение формирует несбалансированную структуру со сложными внутренними связями. Любое новое подразделение или руководящая должность увеличивают количество согласований, запросов, отчетов для остальных. В итоге результативность укрупненных подразделений повышается, а эффективность управленческой системы в целом снижается.
При этом создать подразделение гораздо сложнее, чем впоследствии его упразднить. И даже в случае оптимизации сокращают в первую очередь исполнителей, а не руководителей, что не снижает сложность системы управления и коммуникаций в целом.
В результате появляется первый фактор неэффективности организационной структуры — избыток управленческого аппарата. Он влечет за собой феномен «самозанятости», когда функционально ненужные руководители оправдывают свои должности тем, что создают себе и окружающим бессмысленные задачи. Усложняют работу там, где нужно упрощать. Занимаются многократными стилистическими правками документов, дублируют контроль других руководителей, инициируют написание дополнительных докладных записок, справок и запросов, требуют идеального исполнения неактуальных задач. Вместо одобрения стандартных форм решений каждый раз создают их заново.
Обычный ответ об отсутствии предложений может иметь более десятка вариантов написания. «На Ваш запрос №… сообщаем, что предложений не имеем», «Ваш запрос №… рассмотрен. Предложений не имеется», «Поступивший в наш адрес запрос №… рассмотрен. Сообщаем об отсутствии предложений в части своей компетенции» и т.д. При этом каждый согласующий руководитель будет править документ по-своему. Зачастую по мере прохождения по иерархии текст неоднократно получает прямо противоположные редакции и нередко возвращается в первоначальное состояние. В основе такого поведения лежит противоречие между отсутствием объективно необходимой загрузки и потребностью демонстрировать свою значимость. Практика показывает, что когда у руководителя есть реальная работа и от него требуется конкретный результат в фиксированные сроки, то времени на «литературное творчество» у него не остается.
Большое число руководителей вызывает второй фактор неэффективности оргструктуры — неоптимальность процессов, в том числе управленческих. Структура перегружается вертикальными коммуникациями в ущерб горизонтальным. Ни один вопрос не решается без согласования с несколькими начальниками, объем ответственности которых и критерии принятия решений не установлены.
Типичное поручение расписывается вниз по иерархии со стандартными указаниями типа «Прошу исполнить», «В работу», «По резолюции». Ключевые параметры ожидаемого результата часто не формулируются. Поэтому подготовленный документ каждый из промежуточных начальников начинает править ситуативно и по-своему. Каждый последующий пересматривает правки предыдущего. В авральных же ситуациях субординация игнорируется и руководитель обращается к исполнителю через головы промежуточных начальников. Это ускоряет прохождение информации и уменьшает ее искажение, но вносит хаотичность в коммуникации.
Избыток управленческого аппарата и неоптимальность процессов не только удлиняют информационные цепочки, но и тем самым размывают ответственность. Даже в теории сложно определить, за что отвечают средние звенья иерархии. Они занимают промежуточное положение между нижним (операционным) и верхним (стратегическим) уровнем. Первый обеспечивает результаты по конкретным рабочим процессам, а второй отвечает за результат организации в целом. Но за что именно отвечает каждый из находящихся между ними руководителей?
Например, готовится аналитический документ, который правили последовательно четыре руководителя. Каждый из них привнес свое видение, скорректировав текст и выхолостив ряд первоначальных деталей. Кто из них в итоге отвечает за достоверность конкретных выводов? Кто контролирует соответствие информации действительности? Можно ли будет установить, кто именно изменил документ так, что ввел в заблуждение адресата? Безусловно, нет.
Поэтому на практике меры ответственности либо не применяются вообще, либо применяются произвольно, с нахождением так называемых крайних. Чаще всего ими оказываются рядовые исполнители, поскольку их причастность кажется (но не является!) наиболее очевидной.
Еще одним негативным следствием сложной и объемной оргструктуры является большая инертность к развитию. Любое серьезное изменение требует согласования позиций всех заинтересованных подразделений. Соответственно, чем больше подразделений, тем больше круг согласований и выше вероятность, что инициатива будет заблокирована. Поэтому большинство решений содержит не те мероприятия, которые объективно необходимо провести, а те, которые руководители субъективно готовы выполнять. Руководитель IBM Лу Герстнер в свое время назвал это культурой, «в которой никто не говорит “да”, но все могут сказать “нет”».
Недостатки организационной структуры: как исправить?
Как правило, оргструктуру отягощают избыточные уровни управления, координационные форматы, функции и выполняющие их подразделения. Соответственно, идея оптимизации заключается в том, чтобы сократить количество элементов, участвующих в управлении и процессах. В любом госоргане можно использовать перечисленные ниже способы.
Сократить уровни управления и повысить норму управляемости
Наибольшим резервом являются многочисленные должности заместителей руководителей различного уровня. Как правило, они создаются по линейному принципу, то есть каждый заместитель курирует деятельность двух и более подразделений. Поэтому он по факту встраивается в качестве прослойки между подразделениями и руководителем.
Конечно, в пользу такого организационного решения имеются аргументы. Предполагается, что заместители, во-первых, повышают качество принимаемых решений, во-вторых, за счет статуса могут координировать работу всех подразделений в рамках своих функций, в-третьих, снимают с руководителя часть управленческих задач.
Однако на практике все сложнее. Начнем с последнего аргумента. Часть управленческих задач заместители действительно снимают с руководителя. Например, в крупных организациях огромную часть рабочего времени отнимают представительские функции: участие во всевозможных совещаниях, конференциях, заседаниях рабочих групп. Заместители берут эту нагрузку на себя и тем самым разгружают руководителей.
Но одновременно они создают дополнительную нагрузку на оргструктуру. Включаются в процессы и становятся барьерами в прохождении информации, особенно когда заместитель курирует одно-два подразделения и фактически дублирует собственное руководство. Заместители координируют деятельность подразделений, но при этом возникает необходимость координировать их самих. То есть проблема загрузки руководителя все равно остается, но появляется еще один уровень управления, снижающий общую эффективность системы.
Остальные аргументы также имеют право на существование, но они не убедительны. Если руководитель не доверяет решениям подчиненных начальников, то надо либо обучать их, либо менять. Использование заместителя в качестве страховки проблему не решает, но создает новую, размывая ответственность между уровнями управления. Когда нужен дополнительный эксперт, лучше использовать должности помощников или советников, а не промежуточных руководителей.
Аргумент, что заместитель может управлять в рамках своих функций всеми подразделениями, также несостоятелен. На практике он входит в противоречие с линейной структурой, не предполагающей двойного подчинения. Без специальных полномочий заместитель не дает указаний не подчиненным ему подразделениям. Он может лишь попросить это сделать другого заместителя. Иногда указания даются напрямую, но их исполнение носит, по сути, добровольный характер. При отсутствии взаимопонимания они могут стать источником организационных конфликтов.
Поэтому в большинстве случаев наличие заместителей нецелесообразно. Реально они нужны только в структуре с большим количеством подразделений или сотрудников, но в этом случае они превращаются фактически в руководителей самостоятельных блоков, управляющих не менее чем пятью лицами. И целесообразность их наличия оценивается строго исходя из нормы управляемости. Такой подход соответствует и практике крупных зарубежных компаний, имеющих в структуре не заместителей, а директоров по направлениям деятельности.
На низовом уровне управления все функции способен выполнять сам руководитель. Отдельные полномочия, например подготовку кадровых документов или контроль, он может делегировать, не создавая дополнительного уровня управления. На период отсутствия руководителя его обязанности будет исполнять наиболее компетентный сотрудник, в перспективе преемник.
Аналогично замещать руководителя среднего уровня на время отсутствия может один из руководителей подчиненных подразделений. Чтобы его особо выделить, имеется практика называть должности «заместитель руководителя — начальник отдела». Но не нужно никаких «чистых» заместителей. На среднем уровне уже целесообразно выделять подразделение или лиц, выполняющих штабные функции. Поэтому замещающее лицо может опираться на них, обеспечивая преемственность решений.
В реальности право упразднить должности заместителей есть только у первого лица организации. Тем не менее любой руководитель может оптимизировать работу своей структуры по факту. Для этого заместителей следует вывести из повседневных управленческих процессов, возложив на них функциональное, а не линейное руководство (рис. 6). То есть не встраивать как прослойку, а поручать курирование отдельных функций и самых важных проектов: координировать несколько подразделений или представлять структуру по какому-то вопросу, сопровождать подготовку наиболее ответственных материалов. Целесообразно сохранить за ними и часть исполнительских задач, прежде всего, связанных с аналитикой по ключевым аспектам работы. Если речь идет о заместителе начальника небольшого отдела, то он вообще должен работать только как исполнитель.
