Личные свободы – главный закон демократического общества

Открытое письмо президенту Российской Федерации Владимиру Путину

31 мая 2000 г. «Коммерсантъ-Daily», Москва

Уважаемый Владимир Владимирович!

Цель этого письма – начать открытое, аргументированное общественное обсуждение недавнего указа об образовании семи федеральных округов и пакета федеральных законопроектов, которые, как вы сказали в своем телевизионном обращении к народу, являются механизмами «нашего демократического государственного строя» и ставят целью реализовать комплекс мер «по укреплению единства государственной власти, обеспечению верховенства Конституции» и «федеральных законов» и развить «подлинно конституционные принципы федерализма».

Я, как и многие люди в нашей стране, убежден в искренности ваших намерений и в воле сделать Россию мощной и процветающей, а ее граждан живущими в достатке и благополучии. Проблема, которую вы подняли, является ключевой для нашего будущего: как совместить принципы свободы и демократии с необходимостью эффективного управления огромной страной.

В вашем обращении прозвучали все ключевые слова: «демократия», «федерализм», «сильная власть», «верность Конституции». Именно с позиций этих базисных для государственного устройства России категорий я и пытался оценить вышеназванные документы и, к сожалению, пришел к выводу, что они не соответствуют поставленным задачам и принесут больше вреда, чем пользы.

Начну с резюме.

Резюме

Выпущенный указ и подготовленный пакет федеральных законов имеют целью усилить властную вертикаль. Однако они являются попыткой решить реальную проблему неадекватными методами. Предлагаемые изменения антидемократичны, так как в случае принятия они нарушают систему балансов внутри власти, необходимую для нормального функционирования любого демократического государства и рыночной экономики, существенно расширяют полномочия исполнительной власти за счет законодательной и ограничивают участие граждан в представительном управлении государством. Они еще больше расшатывают устои федерации, так как усложняют взаимоотношения между центром и регионами, ослабляют и запутывают существующую вертикаль управления и приведут к консолидации региональных элит в направлении их обособления. В результате эффект нововведений будет обратным желаемому. Многие аспекты законодательства внесут неразрешимые противоречия и хаос в юридические основы конституционного правопорядка и федерального устройства государства.

Теперь попробую обосновать такое заключение, касающееся существа и формы обсуждаемой проблемы.

1. Нарушение демократии

Вертикальное разделение властей составляет базовый элемент демократического правопорядка наряду с горизонтальным разделением на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Как в горизонтальном, так и в вертикальном разделении основополагающими элементами являются независимость разных властных структур друг от друга, четкая разграниченность полномочий отдельных институтов власти, выборность, представительность и подотчетность избранной власти народу. В совокупности горизонтальное и вертикальное разделение властей является гарантией против произвола и узурпации власти. Соблюдение основных принципов вертикального разделения властей является одним из кардинальных устоев демократии. Иными словами, «плохой» избранный руководитель лучше, чем «хороший» назначенный сверху, ибо система назначений порочна в принципе.

Предложения по отстранению выборных руководителей от должности и назначению сверху временно исполняющих их обязанности, а также по роспуску выборных органов:

– нарушают принципы независимости, выборности, представительности и подотчетности избирателям;

– расширяют полномочия президента в нарушение Конституции, которая дает исчерпывающий перечень должностных лиц, назначаемых и отстраняемых президентом. Главы субъектов федерации в этот перечень не входят. Предложения по формированию Совета Федерации из представителей губернаторов и местных законодательных собраний:

– противоречат принципам выборности, представительности и подотчетности законодателей избирателям, так как представители народа будут избраны не в ходе прямых состязательных выборов, а назначены в результате политических сделок и компромиссов, неизбежных на уровне местных законодательных органов;

– противоречат функции Совета Федерации как палаты регионального представительства, так как депутаты, назначенные региональными законодательными собраниями, реально будут представлять партии большинства на местах. В результате Совет Федерации превратится в партийную палату – вариант Государственной думы, в которой партийная лояльность будет преобладать над региональной;

– ослабят роль Федерального Собрания как независимого субъекта горизонтального разделения властей на федеральном уровне, так как неизбранная палата не будет рассматриваться исполнительной и судебной ветвями как полновесный участник политического процесса. В результате баланс сдержек и противовесов сместится в сторону исполнительной власти не только по вертикали, но и по горизонтали.

В совокупности вышеуказанные предложения значительно ущемляют права местного самоуправления, нарушают равновесие в демократическом разделении властей и создают предпосылки для установления унитарных и авторитарных режимов – как на уровне субъектов федерации, так и во всероссийском масштабе.

В контексте мирового опыта федерализма нынешнее российское государственное устройство соответствует скорее североамериканской и европейской моделям, основанным на децентрализации власти, которые зарекомендовали себя в обеспечении политической стабильности. Предлагаемое законодательство переведет Россию в категорию латиноамериканской модели федерализма, характеризующегося чрезмерной централизацией, несущей за собой нестабильность и высокую вероятность недемократических форм правления.

2. Ослабление федерализма и вертикали власти

Смысл федеральной организации государства состоит в рациональном балансировании реальных, объективных противоречий между центральными и местными интересами. Устойчивость федеральной структуры в гораздо меньшей степени зависит от контроля сверху, сколько от обратной связи и саморегулирующих импульсов снизу. Предлагаемые меры усиливают контроль сверху вниз, но ослабляют обратную связь снизу вверх за счет снижения самостоятельности местной власти и представительности ее в центре. В результате усиление контроля будет сопровождаться снижением эффективности управления.

Логично предсказуемы следующие негативные тенденции:

– главы субъектов федерации будут компенсировать ослабление на федеральном поле путем увеличения своего влияния в масштабах региона – используя нововведенное право смещать руководителей местных администраций. Помимо ослабления демократии на местах (см. выше) такая консолидация местных элит приведет к возникновению закрытых, коррумпированных монолитных местных бюрократий, подобных партийно-административным элитам союзных республик бывшего СССР. Исполнение функций федеральной власти в таких монолитных образованиях будет гораздо сложнее, чем в ситуации независимости местного самоуправления от губернаторов;

– концентрация федеральных функций в шести (в дополнение к Москве) центрах приведет к возникновению де-факто «межрегиональных столиц», что нарушает принцип равенства субъектов федерации, неизбежно приведет к несправедливости в распределении федеральных ресурсов, появлению региональных лидеров «первого» и «второго» сорта, а в долгосрочном плане может способствовать дезинтеграции России за счет возникновения мощных, экономически и политически интегрированных межрегиональных объединений;

– зависимость местных руководителей от кадровых решений вышестоящего уровня власти приведет к невосприимчивости властной вертикали к реальным проблемам на местах. Боязнь санкций сверху парализует отстаивание местных интересов снизу, которое в настоящее время является основным механизмом вовлечения федеральной власти в решение местных проблем;

– предлагаемое законодательство ставит перед администрацией президента РФ задачу практически тотального отслеживания событий на местах с принятием в случае необходимости наказательных мер, а также существенное вовлечение в кадровые вопросы, подобно прежней системе партийных органов. Осуществление этих ныне несвойственных администрации президента функций и полномочий потребует создания соответствующего аппарата, привлечения ресурсов и так далее. По существу, возникает новая вертикальная властная структура, функционирующая параллельно с существующими вертикальными федеральными структурами (МВД, ФСБ, Минюст, Минздрав, Минобразование и так далее). Таким образом, существенные вопросы будут решаться в рамках треугольника губернатор – представитель президента – министр. Иными словами, отправление федеральной власти в регионах будет происходить по двум параллельным вертикалям – ведомственной и президентской. Можно с уверенностью сказать, что это приведет к чрезвычайной запутанности, конфликтам и неэффективности управления.

В совокупности предлагаемая реформа федеральной организации РФ обладает многими характеристиками советской системы взаимоотношений центра и регионов. Как известно, эта система оказалась неспособной эффективно справляться с конфликтами центра и периферии, что в конце концов и послужило одной из главных причин развала СССР.

3. Менталитет и свобода

Господин президент, но есть еще одно самое ценное достижение последнего десятилетия, разрушение которого опаснее всех других последствий принятия предложенного пакета законов.

Я утверждаю, что главным результатом ельцинского президентства является изменение менталитета миллионов людей: от рабского, зависимого от воли начальника или государства и потому безответственного – к свободному, опирающемуся только на собственные возможности. Лидерами этого основополагающего для строительства демократического государства изменения являются предприниматели, основавшие средний и крупный бизнес, и политики, наделенные властью народом и ответственные перед ним.

Владимир Владимирович, в начале своего восхождения вы сказали о «диктатуре закона». Для чего нужна диктатура закона? Вот в чем вопрос. И ответ очевиден: дать возможность каждому реализовать себя в максимальной степени, не причиняя при этом вреда другим. Осип Мандельштам говорит точно: «Я свободе как закону обручен…» Свободе как закону.

Максимально сохранить индивидуальную свободу – это и является смыслом законов в демократическом государстве. Я не хочу в рамках этого письма философствовать, но основное считаю абсолютно необходимым сформулировать четко.

Личная свобода – это система внутренних (добровольных) ограничений. Для православного человека в принципе достаточно Десяти заповедей. А вот свобода гражданина – это внешние, дополнительные ограничения – законы, которые для него прописывает общество и государство.

Основатели Соединенных Штатов Америки – Джефферсон, Вашингтон, Мэдисон и другие – первыми поняли, что внешние ограничения, то есть ограничения со стороны власти, должны быть минимальными, и отразили это фундаментальное положение в конституции США.

Более чем двухвековой опыт США показал, что предложенные ими основные принципы строительства демократического, федеративного, сильного государства оказались очень эффективными. Позднее эффективность этих идей своим примером подтвердили большинство европейских и других государств.

Не анархия, не вольная воля, а индивидуальная свобода, гражданская свобода как менталитет нации – вот единственный ключ к строительству демократического процветающего государства.

Предложенный вами пакет законов существенно ограничивает независимость и гражданскую свободу десятков тысяч российских политиков верхнего уровня, заставляет их ориентироваться на одного человека и следовать его воле. Но это мы уже проходили!

4. Предварительный юридический анализ

Я специально вынес этот пункт в приложение, поскольку не сомневаюсь, что основные возражения, которые вы уже услышали, лежат в плоскости соответствия Конституции и законам Российской Федерации.

Теперь несколько замечаний по форме представления указа и законопроектов.

С моей точки зрения, и указ, и законопроекты кардинальным образом меняют государственное устройство России. Такое решение в демократическом государстве невозможно принимать без широкого открытого общественного обсуждения и последующего референдума.

Наконец, хочу обратить ваше внимание на запредельные, вопиющие правовые нарушения, которые содержатся в законопроектах.

Предложение о возможности отстранения губернатора на время проведения следствия нарушает основополагающий принцип права – презумпцию невиновности. А предложение применить норму отзыва к уже избранным губернаторам и членам законодательных собраний субъектов федерации нарушает принцип необратимости закона. Никакие изменения функций и статуса уже избранной власти недопустимы до истечения действующих сроков полномочий, нельзя менять правила игры после того, как она началась. Я лично не пошел бы на выборы губернатора, если его можно снять.

5. Как укрепить федерацию и власть

Предложенный пакет законов призван укрепить федеральную власть и решить насущную проблему несоблюдения региональными властями федеральных законов и Конституции. Традиционно в России верховенство центральной власти основывалось на силе и принуждении. Однако сейчас мы стали на путь демократии и соблюдения прав и свобод. Опыт других стран дает многочисленные примеры успешного решения этой задачи демократическим путем без ущемления неотъемлемых прав субъектов федерации и местного самоуправления.

Во-первых, важно признать, что возможность усиления вертикали власти лежит не на пути разрушения свобод и баланса по вертикали, а в усилении ответственности тех, кто обязан закон выполнять, и полномочий тех, кто обязан за этим следить. Российское законодательство сурово карает за нарушение Конституции страны. Необходимо лишь привести в действие этот механизм. С этой целью в органах прокуратуры на местах могут быть созданы специальные подразделения по надзору за соблюдением Конституции и федерального законодательства с прямым подчинением Генеральной прокуратуре. Им должна быть обеспечена независимость от местной власти и адекватное финансирование.

Во-вторых, для выполнения судебных решений по соблюдению Конституции и федеральных законов целесообразно ввести законодательную норму федерального принуждения, однако это принуждение должно производиться по конкретным фактам нарушений. И здесь опять можно вспомнить опыт США: в 1960-х годах, когда законы южных штатов о расовой сегрегации в образовании вошли в противоречие с федеральным законом о гражданских правах, президент Джон Кеннеди использовал силу для соблюдения конкретного федерального закона в конкретных школах, но не пытался отправить законно избранных губернаторов в отставку. Применительно к России такой нормой федерального принуждения может быть введение уголовной ответственности должностных лиц исполнительной власти субъектов федерации за конкретное нарушение федеральных законов.

В-третьих, необходимо отменить законодательную норму согласования с руководством территории при назначении и снятии с должности начальников территориальных подразделений федеральных ведомств.

В-четвертых, очевидна необходимость разделения ветвей власти, продекларированная в Конституции, и в этом смысле представители исполнительной власти, то есть губернаторы и президенты республик, не должны входить в Совет Федерации. Он должен состоять из избранных народом путем прямых выборов представителей регионов (сенаторов). Независимость сенаторов от глав субъектов федерации и их парламентская неприкосновенность обеспечат дополнительный противовес возможностям злоупотреблений на местах.

В-пятых, необходимо сохранить существующий порядок формирования органов местного самоуправления. Следует не ослаблять, а усиливать независимость глав местного самоуправления от руководства субъекта федерации, сделав этот вопрос предметом особого внимания федеральных органов власти.

И еще что необходимо сделать для упрочения федерализма в России – прописать и оформить в виде законов четкое разделение властей по вертикали, наподобие того, как прописано разделение властей по горизонтали, и унифицировать распределение прав и обязанностей в рамках единого федеративного договора, подлежащего ратификации законодательными органами субъектов федерации.

Это далеко не исчерпывает список необходимых решений, но именно решения такого характера позволят добиться совершенно правильно сформулированных целей, продвигаться вперед, не разрушая достигнутого.

Я отдаю себе отчет, что приведенный анализ и мои предложения не являются исчерпывающими и, безусловно, требуют обсуждения и критики.

Владимир Владимирович, ваш личный опыт и в Санкт-Петербурге, и в Москве, я уверен, показал, что демократия сама по себе несовершенна и каждый шаг в направлении демократического развития общества требует колоссальных усилий именно потому, что в отличие от диктата вы обязаны убедить (а не приказать) миллионы граждан в своей правоте.

Прошу вас не торопиться, решая задачу исторического масштаба в огромной тяжелобольной стране.

С неизменным уважением,

Борис Березовский