Об ответственности центрального банка

Ноябрь 2017 года

У Центрального банка Российской Федерации очень много функций. В ст. 4 Федерального закона о Центробанке изначально был список функций, состоящий из 19 пунктов. В результате того, что чуть ли не каждый год принимались какие-то поправки и дополнения к закону, у многих пунктов этого списка появились дополнительные подпункты. Общее количество функций Банка России с учетом этих дополнений приближается где-то к четырем десяткам. Понятно, что для выполнения любой функции Банку нужны полномочия (права), и он их получает (они прописаны в изначальном тексте закона и предусмотрены в последующих поправках и дополнениях). Но, как известно, любые права предусматривают обязанности и ответственность. Это как в точной науке под названием «бухгалтерский учет»: любым активам противостоят свои пассивы. В бухгалтерском учете всегда должен быть баланс. А вот с ответственностью, возникающей в случае невыполнения или ненадлежащего выполнения Банком возложенных на него задач и функций, в Законе дело обстоит совсем неважно. В реальной же жизни еще хуже. Принцип балансового равновесия в деятельности Банка России не просматривается.

Ответственность, возникающая в результате халатности, недобросовестных действий и по другим причинам, может быть моральной, политической, административной, гражданско-правовой (имущественной), уголовной. Невыполнение или ненадлежащее выполнение Банком России возложенных на него Конституцией РФ и Федеральным законом о Центробанке задач и функций бросается в глаза любому здравомыслящему человеку. Однако кроме негативных эмоций граждан и отдельных заявлений наиболее смелых политиков никаких иных реакций на подобные действия и бездействия Банка России не возникает. Прокуратура молчит, суд тем более. Сотрудники правоохранительных органов оправдываются тем, что, мол, в законе не прописана ответственность Центробанка. Задачи и функции прописаны, а об ответственности законодатели начисто забыли. Ничего удивительного в этом нет. Поскольку и Конституция, и закон о Центробанке писались под диктовку западных «консультантов». Надо честно в этом признаться и приняться за исправления законодательно-правового фундамента нашей денежно-кредитной и финансовой системы.

С чего начать? Да хотя бы с того, чтобы наши законодатели ознакомились с соответствующими законами Китайской народной республики. Например, «О Народном банке Китая», «О надзоре и контроле в банковской сфере», «О коммерческих банках», «О страховании», «Об аудите и аудиторском обслуживании», с положением Госсовета «О валютном контроле» и т. д. Благо, они переведены на русский язык и имеются в свободном доступе.

Первое, что бросается в глаза при ознакомлении с китайскими нормативными документами, – Центробанк Китая не имеет такого громадного круга задач, которыми обладает Банк России. Он занимается эмиссией денег, организацией денежного обращения в стране, разрабатывает и реализует (совместно с другими государственными ведомствами и организациями) денежно-кредитную политику. В отличие от Банка России, который стал финансовым мегарегулятором и отвечает за все на свете.

В КНР банковский надзор выведен за пределы Центробанка, этим занимается Всекитайская комиссия банковского регулирования (China Banking Regulatory Commission – CBRC). Вопросы валютного контроля возложены на Государственную администрацию валютного контроля КНР (China's State Administration of Foreign Exchange – SAFE). Финансовым рынком занимается Китайская комиссия по регулированию ценных бумаг (China Securities Regulatory Commission – CSRC). И т. д. Все упомянутые (и еще некоторые не упомянутые) комиссии подчиняются напрямую Госсовету (как и Народный банк Китая), имеют все необходимые полномочия для того, чтобы решать возложенные на них задачи. Но в Китае нет стремления все задачи и полномочия сосредоточить в одной организации под названием «финансовый мегарегулятор».

Второе, на что сразу же обращаешь внимание, – в законах и других нормативных документах Китая, относящихся к сфере банковской деятельности, выдерживается баланс полномочий и ответственности. Полномочий, предоставляемых ведомствам для выполнения поставленных задач и функций, и ответственности за их невыполнение или недолжное выполнение. Процитирую ряд выдержек из китайского закона о Центробанке в части, касающейся ответственности.

Ст. 13. Председатель, его заместители и остальные служащие Народного банка Китая должны добросовестно выполнять свои обязанности, воздерживаться от злоупотребления властью или использования служебного положения в личных интересах, или одновременного занимания постов в других финансовых учреждениях, предприятиях или фондах.

Ст. 34. Народный банк Китая должен нести ответственность за ведение всеобъемлющего статистического и бухгалтерского учета для национальных финансовых систем и их публикаций в соответствии с действующими государственными положениями.

Ст. 47. Если Народный банк Китая совершает любой из следующих актов, то на отвечающее за это должностное лицо, и на другие лица, несущие за это прямую ответственность, накладываются административные санкции; если же в деле наличествует состав преступления, тогда, в соответствии с законом, против этих лиц проводится уголовное расследование при:

• предоставлении ссуды в нарушение п. 1 ст. 29 данного закона;

• предоставлении финансовой гарантии предприятию или частному лицу;

• использовании Фонда выпуска бумажных денег без [выданного] на то разрешения.

Если любой из упомянутых актов приводит к убыткам, то отвечающее за это должностное лицо и другие лица, несущие за это прямую ответственность, должны полностью или частично компенсировать ущерб.

Ст. 48. В случае, если местное правительство или любой другой административный орган на любом уровне, или общественная организация, или частное лицо, оказывает давление на Народный банк Китая и его персонал с целью получения ссуд в нарушение положений ст. 29 данного закона, то несущее за это прямую ответственность должностное лицо и другие лица, несущие за это прямую ответственность, подвергаются предусмотренным законом административным санкциям; если в деле имеется состав преступления, то против них, согласно закона, проводится уголовное расследование, и они должны полностью или частично возместить любые проистекающие из этого убытки.

Ст. 49. Против любого сотрудника Народного банка Китая в случае разглашения им государственной тайны проводится уголовное расследование, если в деле имеется состав преступления. Если же случай не представляется серьезным, на него (нее) налагаются административные санкции, определенные законом.

Заключительным аккордом Закона о Центробанке является ст. 50, в которой формулируется принцип неотвратимости наказания для сотрудника НБК за халатность, коррупцию и иного рода злоупотребления служебным положением:

«Против любого сотрудника Народного банка Китая, совершившего растрату, виновного в коррупции, использовании служебного положения в личных целях, злоупотреблении властью, халатном отношении к своим обязанностям, проводится, если в деле содержится состав преступления, уголовное расследование; если же проступок представляется незначительным, то налагается административное взыскание».

К сожалению, в нашем законе о Центробанке отсутствуют даже намеки на принцип неотвратимости наказания. Я не юрист, не следователь, и незнаю, как квалифицировать некоторые действия Банка России в последние годы, – как халатность или как злоупотребление служебным положением, или еще как-либо. Но как экономист я вижу, какие гигантские ущербы принесли нашему обществу действия (или, наоборот, бездействия) Центробанка. Например, обвал валютного курса рубля в конце 2014 года. У Центробанка, в частности, было на тот момент громадное количество валютных резервов для того, чтобы проводить интервенции и отбить атаки спекулянтов на российский рубль. Этого не было сделано. Никто не делал оценок суммарного ущерба от обвала рубля. Но даже те частные оценки, которые встречались в наших СМИ, измерялись миллиардами, и не рублей, а долларов США. А как например, подсчитать потери, которые понесла Российская Федерация от того, что наши торговые партнеры отказались от ранее достигнутых договоренностей осуществлять международные расчеты в рублях? Можно также вспомнить чрезвычайную антикризисную программу, которая была принята правительством в начале 2015 года (для ликвидации последствий обвала рубля) и которая составили 2,3 трлн рублей (при общей сумме доходов бюджета в 13,6 трлн руб.).

А продолжающаяся уже несколько лет кампания по отзыву лицензий у коммерческих банков? Лицензий с середины 2013 года (когда в Центробанк пришла Э. Набиуллина) лишились уже примерно 350 банков. И хотя руководство ЦБ уверяет, что «прополка» банковских «грядок» уже близится к концу, думаю, что это не так. А ведь за каждым отзывом лицензии стоят громадные потери общества. Во-первых, потери, которые возникают до отзыва лицензии (ЦБ как орган банковского надзора или не видит, или не желает замечать, как банки разворовывают деньги и выводят их за границу). Во-вторых, потери, возникающие после отзыва лицензий. Некоторые банки умудряются выводить деньги и другие активы даже после этого. Кроме того, потерпевшим вкладчикам выплачиваются компенсации из фонда Агентства страхования вкладов (АСВ) в пределах гарантированных сумм (сначала это было 700 тыс. руб., сегодня— 1,4 млн руб.). А те вкладчики, у которых на депозитах более серьезные суммы, оказываются у разбитого корыта. Кроме того, потери несут клиенты, являющиеся юридическими лицами (компании и организации). Им никаких страховых компенсаций вообще не выплачивается. Немало случаев, когда банкротство банка влечет за собой банкротство корпоративных клиентов. А социальные последствия таких банкротств трудно выразить в рублях.

АСВ уже не справляется с выполнением своих обязательств по выплатам компенсаций, ему приходится занимать деньги у Центробанка (в ближайшее время задолженность АСВ перед ЦБ достигнет 1 трлн руб.). Сегодня ЦБ начал прямую санацию банков через созданный в 2017 году Фонд консолидации банковского сектора. Только на банки «Открытие» и «БИН» потребуется, по признанию сотрудников Банка России, не менее 1 трлн руб. Независимые эксперты называют сумму в 2 трлн руб. А ведь кредиты Центробанка, предоставляемые АСВ, и деньги на санацию банков, идущие через Фонд консолидации, – необеспеченная денежная эмиссия. Такая эмиссия разгоняет инфляцию. За ошибки и странные решения Банка России придется расплачиваться всему обществу, которое начинает облагаться инфляционным налогом.

А вот еще один сюжет в рамках темы «Ущербы, создаваемые Центробанком»: создание искусственного дефицита денег в российской экономике. Этот дефицит порождает перманентную стагнацию (застой) отечественной экономики. Отсюда упущенные возможности в виде отсутствия реального прироста ВВП. ВВП России, рассчитанный по паритету покупательной способности рубля по отношению к доллару, составляет сегодня 3,6 трлн долл. Таким образом, потеря лишь 1 % прироста ВВП означает ущерб в 36 млрд долл.

Я несколько увлекся описанием того, какие ущербы ЦБ наносит экономике и гражданам России. Главная моя мысль в другом – Центробанк должен нести ответственность за нанесенные ущербы. И тут есть чему поучиться у Китая. Народный банк Китая входит в исполнительную ветвь власти и подчиняется Госсовету. В отличие от российского Центробанка, НБК не имеет никаких привилегий, он обладает такими же полномочиями и несет такую же ответственность за свои действия, как и другие министерства и ведомства страны. За работой НБК следит прокуратура и министерство контроля (последнее существует с 1949 года, занимается оценкой эффективности работы министерств и ведомств, борется с коррупцией чиновников).

У нас в России, как ни странно, прокуратура не отслеживает работу Центробанка. Летом 2017 впервые за четверть века прокуратура попыталась опротестовать решение Банка России, связанное с отзывом лицензии у коммерческого банка «Югра». Неглинка (адрес главного офиса ЦБ РФ) проигнорировала протест прокуратуры и начала процедуру ликвидации коммерческого банка. Два руководящих работника Центробанка несколько позднее получили вызов в прокуратуру по вопросу «Югры», однако они это приглашение наглым образом проигнорировали. Прокуратура продемонстрировала свою полную беспомощность, а Центробанк всем продемонстрировал, «кто в доме хозяин».

Что касается министерства контроля КНР, то в некоторых аспектах его работа напоминает нашу Счетную палату (хотя китайское ведомство имеет более широкий круг задач и полномочий). Когда руководителем Счетной палаты РФ был Сергей Степашин, он сделал ряд попыток организовать аудиторскую проверку Центробанка Счетной палатой. Однако его попытки не увенчались успехом. У нас Банк России имеет полный иммунитет от каких-либо проверок и наблюдений со стороны правоохранительных органов. В этом он похож на «жену Цезаря», которая «вне подозрений».

Известный критик Центробанка Моисей Гельман в прошлом году опубликовал интересную, очень острую и одновременно очень конкретную статью «Массовое банкротство банков – сговор или некомпетентность руководства ЦБ?». В ней он справедливо обращает внимание на то, что отзыв Центробанком лицензий, фактические банкротства коммерческих банков и вызываемые этим астрономические ущербы экономике и гражданам, во-первых, являются проявлением халатности руководителей и сотрудников Банка России (а может быть, не только халатности, но и злого умысла), во-вторых, свидетельствуют о грубом нарушении Банком России Конституции Российской Федерации. Приведу обширную цитату из указанной статьи:

«Согласно п. 1 ст. 35 Конституции право частной собственности охраняется законом, и согласно п. 3 этой же статьи никто не может быть лишен своего имущества иначе, как по решению суда. Как отмечалось, сохранность денежных средств клиентов коммерческих банков посредством надзора за банковской деятельностью законом о Банке России поручена ему. Казалось бы, получая большие доходы и прибыль, Центробанк должен отвечать материально за негативные последствия своей деятельности. Однако этого не происходит… Центробанк, будучи органом государственной власти, которому поручено регулировать деятельность банковской системы и надзирать за ней, ввиду ненадлежащего исполнения своих обязанностей допустил банкротство многих коммерческих банков. Тем самым был нанесен громадный материальный ущерб их клиентам и нарушены их конституционные права на охрану частной собственности, на свободное использование своего имущества для экономической деятельности, а также на свободу самой экономической деятельности».

Да, к сожалению, в нашем законе о Банке России не прописаны санкции в отношении Центробанка и его сотрудников за наносимые ущербы (как это прописано в китайском законе о Центробанке). Но при необходимости можно воспользоваться и Конституцией РФ. Ст. 53 гласит:

«Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц».

В более развернутом виде это положение представлено в Гражданском кодексе РФ. В ст. 1069 ГК РФ сказано:

«Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования».

Также можно упомянуть п. 1 ст. 1064 ГК, где сказано:

«Вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред».

В упомянутой статье М. Гельман делает вывод, что Банк России, особенно учитывая, что он является органом государственной власти, в соответствии со ст. 53 Конституции РФ и нормами Гражданского кодекса РФ обязан покрывать в полном объеме ущербы, наносимые как физическим, так и юридическим лицам в результате банкротств коммерческих банков. До сих пор мы являемся свидетелями грубого нарушения Конституции, так как непокрытыми оказываются ущербы, понесенные физическими лицами («превышенцами» – теми, у которых вклады превышали максимальную сумму компенсации), кредиторами (другими банками, предоставлявшими кредиты банку-банкроту), юридическими лицами (компаниями и организациями, у которых были счета в банке-банкроте).

Иногда приходится слышать аргумент, что, мол, Банк России не может покрыть всех ущербов, поскольку его уставной капитал составляет всего 3 млрд рублей. Но я напомню, что у центральных банков кроме уставного имеется и иной капитал, который относится к разряду «собственного». Банк России в этом отношении исключения не представляет. В годовом отчете Банка России за 2016 год находим баланс Центробанка по состоянию на 31 декабря 2016 года. Из него узнаем, что суммарная величина пассивов Центробанка была равна 28974,1 млрд руб. Уставной капитал остается неизменным – 3 млрд руб. А вот прочий капитал Банка России, представляющий собой накопленные фонды и резервы, – 8644,8 млрд руб. Также надо принять во внимание прибыль ЦБ, составившую 43,7 млрд руб. Итого сумма капитала, которая потенциально может быть направлена на возмещение ущербов, составила (округленно) 8,7 трлн руб. Думаю, этого более чем достаточно для того, чтобы Банк мог выполнить свои обязательства, вытекающие из ст. 53 Конституции Российской Федерации.

А если вдруг не хватит? Обратимся снова к опыту Китая. Там в законе о Народном банке Китая сказано, что Центробанк покрывает свои расходы и погашает свои обязательства за счет прибыли. А в случае возникновения убытков они покрываются за счет государственного бюджета. Но пока в Китае таких ситуаций не возникало. Отчасти потому, что законы о Народном банке Китае, а также «О надзоре и контроле в банковской сфере» предусматривают очень стогую персональную ответственность руководителей и сотрудников НБК, Всекитайской комиссии банковского регулирования и других надзорных органов за решения, касающиеся подконтрольных им банков и иных финансовых организаций.