В Московской Руси Боярская Дума и при Царе, и без него одинаково слушала дела, выносила постановление, которое «по государеву указу» принимало силу закона. Петр перестал созывать Боярскую Думу. Все важнейшие дела и законы он обсуждал сам, в собственном «кабинете» с доверенными лицами. Считалось, что всякий закон исходит от лица Государя. Для руководства всем управлением и для Высшего Суда Петр учредил Правительствующий Сенат в 1711 году. Сенат, состоящий из небольшого числа членов, назначенных Государем, не мог издавать законы, а только обнародовать данные Сенату Государем законы и указы. Во время частых отлучек Петра из столицы Сенат занимал его место, и все лица и учреждения должны были подчиняться Сенату, как самому Царю. Сенат следил за правильными действиями административных властей и разбирал их дела по жалобам. «Государевым оком» в Сенате был генерал-прокурор, который все уклонения от закона доносил Сенату; если же Сенат не слушал его, то самому Государю. Сенат выбирал «обер фискала» — человека «умного и доброго» для тайного надсмотра за управлением разных должностных лиц. Вместо «приказов», подчиненных Боярской Думе в Московской Руси, Петр в 1719 году учредил 12 коллегий-министерств. В 1708 году Петр ввел деление страны на губернии, состоящие из нескольких провинций, которые в свою очередь делились на несколько уездов. Как и до Петра, так и при Петре государство управлялось вверху назначенными чиновниками (губернаторами, воеводами), а внизу выборными властями в уездных городах.