VI. План и закон

Как подтвердили еще раз новейшие исследования по социологии права, принцип формального права, согласно которому решение по каждому делу должно приниматься в соответствии с общими рациональными предписаниями, предусматривающими минимальное количество исключений и позволяющими логически доказать, что данный случай подпадает под данное правило, – этот принцип применим только на либеральной, конкурентной стадии капитализма.

Карл Манхейм

Пожалуй, ничто не свидетельствует так ярко об особенностях жизни в свободных странах, отличающих их от стран с авторитарным режимом, как соблюдение великих принципов правозаконности. Если отбросить детали, это означает, что правительство ограничено в своих действиях заранее установленными гласными правилами, дающими возможность предвидеть с большой точностью, какие меры принуждения будут применять представители власти в той или иной ситуации. Исходя из этого индивид может уверенно планировать свои действия. И хотя этот идеал полностью воплотить невозможно, ибо те, кто принимает законы, и те, кто их исполняет, – живые люди, которым свойственно ошибаться, но смысл принципа достаточно ясен: сфера, где органы исполнительной власти могут действовать по своему усмотрению, должна быть сведена к минимуму. Любой закон ограничивает в какой-то мере индивидуальную свободу, сужая круг средств, которыми люди могут пользоваться для достижения своих целей. Но правозаконность ограничивает возможности правительства, не дает ему произвольно вмешиваться в действия индивидов, сводя на нет их усилия. Зная правила игры, индивид свободен в осуществлении своих личных целей и может быть уверен, что власти не будут ему в этом мешать.

Можно, таким образом, утверждать, что, противопоставляя систему постоянно действующих правил, в рамках которых индивиды принимают самостоятельные экономические решения, системе централизованного руководства экономикой сверху, мы обсуждали до сих пор частный случай, подпадающий под фундаментальное разграничение правозаконности и деспотического правления. Либо правительство ограничивается установлением правил использования имеющихся ресурсов, предоставляя индивидам решать вопрос о целях, либо оно руководит всеми экономическими процессами и берет на себя решение вопросов и о средствах производства, и о его конечных целях. В первом случае правила могут быть установлены заранее в виде формальных предписаний, никак не соотнесенных с интересами и целями конкретных людей. Их назначение – быть инструментом достижения индивидуальных целей. И они являются (по крайней мере, должны быть) долговременными, чтобы существовала уверенность, что одни люди не смогут использовать их с большей выгодой для себя, чем другие. Лучше всего определить их как особые орудия производства, позволяющие прогнозировать поведение тех, с кем приходится взаимодействовать предпринимателю, но ни в коем случае не как инструменты для достижения конкретных целей или удовлетворения частных потребностей.

Экономическое планирование коллективистского типа с необходимостью рождает нечто прямо противоположное. Планирующие органы не могут ограничиться созданием возможностей, которыми будут пользоваться по своему усмотрению какие-то неизвестные люди. Они не могут действовать в стабильной системе координат, задаваемой общими долговременными формальными правилами, не допускающими произвола. Ведь они должны заботиться об актуальных, постоянно меняющихся нуждах реальных людей, выбирать из них самые насущные, т. е. постоянно решать вопросы, на которые не могут ответить формальные принципы. Когда правительство должно определить, сколько выращивать свиней или сколько автобусов должно ездить по дорогам страны, какие угольные шахты целесообразно оставить действующими или почем продавать в магазинах ботинки, – все такие решения нельзя вывести из формальных правил или принять раз и навсегда или на длительный период. Они неизбежно зависят от обстоятельств, меняющихся очень быстро. И, принимая такого рода решения, приходится все время иметь в виду сложный баланс интересов различных индивидов и групп. В конце концов кто-то находит основания, чтобы предпочесть одни интересы другим. Эти основания становятся частью законодательства. Так рождаются привилегии, возникает неравенство, навязанное правительственным аппаратом.

Обозначенное только что различие между формальным правом (или юстицией) и «постановлениями по существу дела», принимаемыми вне рамок процессуального права, является чрезвычайно важным и в то же время очень трудным в практическом применении. Между тем сам принцип довольно прост. Разница здесь такая же, как между правилами дорожного движения (или дорожными знаками) и распоряжениями, куда и по какой дороге людям ехать. Формальные правила сообщают людям заранее, какие действия предпримут власти в ситуации определенного типа. Они сформулированы в общем виде и не содержат указаний на конкретное время, место или на конкретных людей, а лишь описывают обстоятельства, в которых может оказаться в принципе каждый. И, попав в такие обстоятельства, каждый может найти их полезными с точки зрения своих личных целей. Знание, что при таких-то условиях государство будет действовать так-то или потребует от граждан определенного поведения, необходимо всякому, кто строит какие-то планы. Формальные правила имеют, таким образом, чисто инструментальный характер в том смысле, что их могут применять совершенно разные люди для совершенно различных целей и в обстоятельствах, которые нельзя заранее предусмотреть. И то, что мы действительно не знаем, каким будет результат их применения, какие люди найдут их полезными, заставляет нас формулировать их так, чтобы они были как можно более полезными для всех, как можно более универсальными. Это и есть самое важное свойство формальных правил. Они не связаны с выбором между конкретными целями или конкретными людьми, ибо мы заранее не знаем, кто будет их использовать.

В наш век с его страстью поставить все и вся под сознательный контроль может показаться парадоксальным утверждение, провозглашающее достоинством системы то, что мы не будем ничего знать о последствиях ее действия. Действительно, в описанной ситуации нам не дано знать о конкретных результатах, к которым приведут меры, предпринятые правительством, и это выгодно отличает ее от других возможных систем. Мы подошли здесь к основам великого либерального принципа правозаконности. А кажущийся парадокс исчезнет, как только мы продвинемся в нашем рассуждении немного дальше.

Мы прибегнем к аргументам двоякого рода. Первый из них – экономический, и мы наметим его здесь лишь в самых общих чертах. Государство должно ограничиться разработкой общих правил, применимых в ситуациях определенного типа, предоставив индивидам свободу во всем, что связано с обстоятельствами места и времени, ибо только индивиды могут знать в полной мере эти обстоятельства и приспосабливать к ним свои действия. А чтобы индивиды могли сознательно строить планы, у них должна быть возможность предвидеть действия правительства, способные на эти планы влиять. Но коль скоро действия государства должны быть прогнозируемы, они неизбежно должны определяться правилами, сформулированными безотносительно к каким-либо непредсказуемым обстоятельствам. Если же государство стремится направлять действия индивидов, предусматривая их конечные результаты, его деятельность должна строиться с учетом всех наличествующих в данный момент обстоятельств и, следовательно, является непредсказуемой. Этим объясняется известный факт, что, чем больше государство «планирует», тем труднее становится планировать индивиду.

Второй аргумент – моральный или политический – имеет к обсуждаемой проблеме еще более непосредственное отношение. Если государство в самом деле предвидит последствия своих действий, это значит, что оно лишает права выбора тех, на кого эти действия направлены. Когда есть два пути, имеющие разные последствия для разных людей, то выбирает один из них – государство. Создавая новые возможности, равные для всех, мы не можем знать, как они будут реализованы: ситуация является принципиально открытой. Общие правила, т. е. подлинные законы, кардинально отличные от постановлений и распоряжений, должны, следовательно, создаваться так, чтобы они могли работать в неизвестных заранее обстоятельствах. А значит, и результаты их действия нельзя знать наперед. В этом, и только в этом смысле законодатель должен быть беспристрастным. Быть беспристрастным означает не иметь ответов на вопросы, для решения которых надо подбрасывать монету. Поэтому в мире, где все заранее предсказано и известно, правительство всегда оказывается пристрастным.

Когда точно известно, какое действие на определенных людей окажет та или иная политика государства, когда правительство нацеливает свои меры на конкретные результаты, оно, конечно, знает все наперед и, следовательно, не может быть беспристрастным. Оно не может не принимать чью-либо сторону, навязывая всем гражданам свои оценки, и вместо того чтобы помогать им в достижении их собственных целей, заставляет их стремиться к целям, «спущенным сверху». Если в момент принятия закона известен его результат, такой закон уже не является инструментом, который свободный человек может использовать по своему усмотрению. Это инструмент, с помощью которого законодатель воздействует на людей, преследуя свои цели. И государство уже более не является в такой ситуации утилитарной машиной, призванной помогать индивидам в реализации их личных качеств и возможностей. Оно превращается в «моральный» институт не в том смысле, что мораль противопоставлена здесь чему-то аморальному, а просто оно навязывает людям свои суждения по моральным вопросам, могущие быть как моральными, так и в высшей степени аморальными. С этой точки зрения нацистское, как и всякое коллективистское, государство является моральным, а либеральное – нет.

Я предвижу возможное возражение, которое заключается в том, что экономист, осуществляющий планирование, будет опираться не на свои личные предрассудки, а на общие представления о разумном и справедливом. Такое мнение обычно находит поддержку у людей, имеющих опыт планирования на уровне отдельной отрасли, которые обнаружили, что найти решение, примиряющее различные интересы, не так уж трудно. Примеры эти, однако, ничего не доказывают. Дело в том, что «интересы», представленные в отдельной отрасли, – это совсем не то, что интересы общества в целом. Чтобы в этом убедиться, достаточно рассмотреть только один, но весьма типичный случай, когда капиталисты и рабочие одной отрасли ведут переговоры о политике рестрикций, грабительской по отношению к потребителю. В такой ситуации проблема получает обычно какое-нибудь простое решение, например «награбленное», т. е. дополнительный доход, делят в той же пропорции, что и прежние доходы. Но такое решение просто игнорирует интересы тысяч и миллионов людей, которые реально терпят при этом убытки. Если мы хотим испытать на прочность принцип «справедливости» как орудие экономического планирования, надо попробовать применить его в такой ситуации, где налицо и прибыли, и потери. И тогда станет совершенно ясно, что никакой общий принцип, в том числе принцип «справедливости», проблемы не решает. В самом деле, поднять ли зарплату медицинским работникам или расширить круг услуг, оказываемых больным? Дать больше молока детям или улучшить условия сельским труженикам? Создать дополнительные рабочие места для безработных или повысить ставки уже работающим? Чтобы решать вопросы такого рода, надо иметь абсолютную и исчерпывающую систему ценностей, в которой любая потребность каждого человека или группы будет иметь свое четкое место.

Действительно, по мере того как планирование получает все большее распространение, количество ссылок на «разумность» и «справедливость» в законодательных актах неуклонно растет. Практически это означает, что возрастает число дел, решение которых оставлено на усмотрение судьи или какого-то органа власти. Сейчас уже настало время, когда можно приниматься писать историю упадка правозаконности и разрушения правового государства, основным содержанием которой будет проникновение такого рода расплывчатых формулировок в законодательные акты и в юриспруденцию, рост произвола, ненадежности суда и законодательства, а одновременно и неуважения к ним, ибо при таких обстоятельствах они не могут не стать политическими инструментами. В этой связи важно еще раз напомнить, что процесс перехода к тоталитарному планированию и разрушению правозаконности начался в Германии еще до прихода к власти Гитлера, который лишь довел до конца работу, начатую его предшественниками.

Нет никаких сомнений, что планирование неизбежно влечет сознательную дискриминацию, ибо, с одной стороны, оно поддерживает чьи-то устремления, а чьи-то подавляет, а с другой – позволяет кому-то делать то, что запрещено другим. Оно определяет законодательно, что могут иметь и делать те или иные индивиды и каким должно быть благосостояние конкретных людей. Практически это означает возврат к системе, где главную роль в жизни общества играет социальный статус, т. е. происходит поворот истории вспять, ибо, как гласит знаменитое изречение Генри Мейна, «развитие передовых обществ до сих пор всегда шло по пути от господства статуса к господству договора». Правозаконность в еще большей степени, чем договор, может считаться противоположностью статусной системы. Потому что государство, в котором высшим авторитетом является формальное право и отсутствуют закрепленные законом привилегии для отдельных лиц, назначенных властями, гарантирует всеобщее равенство перед законом, являющее собой полную противоположность деспотическому правлению.

Из всего сказанного вытекает неизбежный, хотя на первый взгляд и парадоксальный, вывод: формальное равенство перед законом несовместимо с любыми действиями правительства, нацеленными на обеспечение материального равенства различных людей, и всякий политический курс, основанный на идее справедливого распределения, однозначно ведет к разрушению правозаконности. Ведь чтобы политика давала одинаковые результаты применительно к разным людям, с ними надо обходиться по-разному. Когда перед всеми гражданами открываются одинаковые объективные возможности, это не означает, что их субъективные шансы равны. Никто не будет отрицать, что правозаконность ведет к экономическому неравенству, однако она не содержит никаких замыслов или умыслов, обрекающих конкретных людей на то или иное положение. Характерно, что социалисты (и нацисты) всегда протестовали против «только» формального правосудия и возражали против законов, не содержащих указаний на то, каким должно быть благосостояние конкретных людей. И они всегда призывали к «социализации закона», нападая на принцип независимости судей, и вместе с тем поддерживали такие направления юриспруденции, которые подобно «школе свободного права» подрывали основы правозаконности.

Можно утверждать, что с позиций правозаконности практика применения правила без всяких исключений является в определенном смысле более важной, чем содержание самого правила. Вновь обратимся к уже знакомому примеру: мы можем ездить и по левой, и по правой стороне дороги, это не имеет значения, существенно лишь то, что мы все делаем это одинаково. Данное правило позволяет нам предсказывать поведение других людей. А это возможно, если все выполняют его неукоснительно даже в тех случаях, когда оно может показаться несправедливым.

Смешение принципов формального правосудия и равенства перед законом с принципами справедливости и принятия решений «по существу дела» часто приводит к неверной трактовке понятия «привилегии». Примером может служить приложение термина «привилегии» к собственности как таковой. Собственность была привилегией в прошлом, когда, например, земельная собственность могла принадлежать только дворянам. И она является привилегией в наше время, когда право производить или продавать определенные товары дается властями только определенным людям. Но называть привилегией всякую вообще частную собственность, которую по закону может получить каждый, и только потому, что кто-то преуспел в этом, а кто-то нет, – значит начисто лишать понятие «привилегии» смысла.

Отличительная особенность формальных законов – непредсказуемость конкретных результатов их действия – помогает прояснить еще одно заблуждение, которое состоит в том, что либеральное государство – это бездействующее государство. Вопрос, должно ли государство «действовать» или «вмешиваться», представляется бессмысленным, а термин «laissez-faire», как мне кажется, вводит в заблуждение, создавая неверное представление о принципах либеральной политики. Разумеется, всякое государство должно действовать, и всякое его действие является вмешательством во что-то. Действительная проблема состоит, однако, в том, может ли индивид предвидеть действия государства и уверенно строить свои планы, опираясь на это предвидение. Если это так, то государство не может контролировать конкретные пути использования созданного им аппарата, зато индивид точно знает, в каких пределах он защищен от посторонних вмешательств и в каких случаях государство может повлиять на осуществление его планов. Когда государство контролирует соблюдение стандартов мер и весов (или предотвращает мошенничество каким-то другим путем), оно, несомненно, действует. Когда же оно допускает насилие, например, со стороны забастовочных пикетов, оно бездействует. В первом случае оно соблюдает либеральные принципы, во втором – нет. Это относится к большинству постоянных установлений, имеющих общий характер, таких, как строительные нормы или правила техники безопасности: сами по себе они могут быть мудрыми или сомнительными, но, поскольку они являются постоянными и не ставят никого конкретно в привилегированное или в ущемленное положение, они не противоречат либеральным принципам. Конечно, и такие законы могут иметь, кроме долговременных непредсказуемых последствий, также и непосредственные и вполне поддающиеся предвидению результаты, касающиеся конкретных людей. Но эти непосредственные результаты не являются (по крайней мере, не должны быть) для них главными ориентирами. Впрочем, когда предсказуемые последствия становятся важнее долговременных эффектов, мы приближаемся к той черте, у которой это различие, ясное в теории, на практике начинает стираться.

Концепция правозаконности сознательно разрабатывалась лишь в либеральную эпоху и стала одним из ее величайших достижений, послуживших не только щитом свободы, но и отлаженным юридическим механизмом ее реализации. Как сказал Иммануил Кант (а перед этим почти теми же словами Вольтер), «человек свободен, если он должен подчиняться не другому человеку, но закону». Проблески этой идеи встречаются по крайней мере еще со времен Древнего Рима, но за последние несколько столетий она еще ни разу не подвергалась такой опасности, как сейчас. Мнение, что власть законодателя безгранична, явившееся в какой-то степени результатом народовластия и демократического правления, укрепилось в силу убеждения, что правозаконности ничто не угрожает до тех пор, пока все действия государства санкционированы законом. Но такое понимание правозаконности совершенно неверно. Дело не в том, являются ли действия правительства законными в юридическом смысле. Они могут быть таковыми и все же противоречить принципам правозаконности. Тот факт, что кто-то действует на легальном основании, еще ничего не говорит о том, наделяет ли его закон правом действовать произвольно, или он предписывает строго определенный образ действий. Пусть Гитлер получил неограниченную власть строго конституционным путем, и, следовательно, все его действия являются легальными. Но решится ли кто-нибудь на этом основании утверждать, что в Германии до сих пор существует правозаконность?

Поэтому, когда мы говорим, что в плановом обществе нет места правозаконности, это не означает, что там отсутствуют законы или что действия правительства нелегальны. Речь идет только о том, что действия аппарата насилия, находящегося в руках у государства, никак не ограничены заранее установленными правилами. Закон может (а в условиях централизованного управления экономикой должен) санкционировать произвол. Если законодательно установлено, что такой-то орган может действовать по своему усмотрению, то, какими бы ни были действия этого органа, они являются законными. Но не правозаконными. Наделяя правительство неограниченной властью, можно узаконить любой режим. Поэтому демократия способна привести к установлению самой жестокой диктатуры.

Если закон должен дать возможность властям управлять экономической жизнью, он должен наделить их полномочиями принимать и осуществлять решения в непредвиденных обстоятельствах, руководствуясь при этом причинами, которые нельзя сформулировать в общем виде. В результате по мере распространения планирования законодательные полномочия оказываются делегированы министерствам и другим органам исполнительной власти. Когда перед прошлой войной по делу, к которому недавно вновь привлек внимание ныне покойный лорд Хьюстон, судья Дарлинг заявил, что, «согласно прошлогоднему постановлению парламента министерство сельского хозяйства действует по своему усмотрению и его руководство не может быть привлечено к ответственности за свои действия, во всяком случае не больше, чем члены самого парламента», это заявление прозвучало тогда еще непривычно. Сегодня такие вещи происходят чуть ли не каждый день. Постоянно возникающие новые органы наделяются самыми широкими полномочиями и, не будучи связаны никакими четкими правилами, получают практически неограниченную власть в различных областях жизни.

Итак, принципы правозаконности накладывают определенные требования на характер самих законов. Они допускают общие правила, известные как формальное право, и исключают законы, прямо нацеленные на конкретные группы людей или позволяющие кому-то использовать для такой дискриминации государственный аппарат. Таким образом, закон регулирует вовсе не все, наоборот, он ограничивает область действия властей, однозначно описывая ситуации, в которых они могут и должны вмешиваться в деятельность индивидов. Поэтому возможны законодательные акты, нарушающие принципы правозаконности. Всякий, кто это отрицает, вынужден будет признать, что решение вопроса о наличии правозаконности в современной Германии, Италии или России определяется только тем, каким путем пришли к власти диктаторы – конституционным или неконституционным.

В некоторых странах основные принципы правозаконности сведены в «Билль о правах» или в «Конституцию». В других они действуют просто в силу установившейся традиции. Это не так уж важно. Главное, что эти принципы, ограничивающие полномочия законодательной власти, какую бы форму они ни принимали, подразумевают признание неотъемлемых прав личности, прав человека.

Трогательным, но показательным примером неразберихи, к которой привела многих наших интеллектуалов вера в несовместимые идеалы, является пламенное выступление в защиту прав человека одного из ведущих сторонников централизованного планирования – Герберта Уэллса. Права личности, сохранить которые призывает г-н Уэллс, будут неизбежно противоречить планированию, которого он вместе с тем так жаждет. В какой-то степени он, по-видимому, сознает эту дилемму, ибо положения созданной им «Декларации Прав Человека» пестрят оговорками, уничтожающими их смысл. Так, провозглашая право каждого человека «продавать и покупать без всяких ограничений все, что не запрещено продавать и покупать по закону», он тут же сводит на нет это замечательное заявление, добавляя, что оно касается купли и продажи «в таких количествах и на таких условиях, которые совместимы с общим благосостоянием». Если учесть, что все ограничения, когда-либо налагавшиеся на куплю и продажу, мотивировались соображениями «общего благосостояния», становится ясно, что данный пункт не предотвращает никакого произвола властей и, следовательно, не защищает никаких прав личности.

Или возьмем другое положение «Декларации», в котором говорится, что каждый человек «может выбирать любую профессию, не запрещенную законом», и что «он имеет право на оплаченный труд и на свободный выбор любой открытой перед ним возможности работы». Здесь ничего не сказано о том, кто решает, открыта для конкретного человека данная возможность или нет, однако приводимое далее разъяснение, что «он может предложить свою кандидатуру для определенной работы и его заявление должно быть публично рассмотрено, принято или отклонено», показывает, что г-н Уэллс исходит из представления о каком-то авторитетном органе, решающем, имеет ли этот человек право на эту должность, что, конечно, никак не может быть названо «свободным выбором». Есть и другие вопросы, возникающие при чтении «Декларации». Как, например, обеспечить в планируемом мире «свободу путешествий и передвижений», когда под контролем находятся не только средства сообщения и обмен валюты, но и размещение промышленных предприятий? Или как гарантировать свободу печати, когда поставки бумаги и все каналы распространения изданий находятся в ведении планирующих органов? Но г-н Уэллс, как и другие сторонники планирования, оставляет их без ответа.

Гораздо последовательнее в этом отношении многочисленные реформаторы, критикующие с первых шагов социалистического движения «метафизическую» идею прав личности и утверждающие, что в рационально организованном мире у индивида не будет никаких прав, а только обязанности. Эта мысль завладела теперь умами наших так называемых «прогрессистов», и лучший способ быть сегодня записанным в реакционеры – это протестовать против каких-либо мер на том основании, что они ущемляют права личности. Даже такой либеральный журнал, как «Economist», несколько лет назад привел в пример не кого-нибудь, а французов, которые поняли, что «демократическое правительство должно всегда <sic> иметь в потенции полномочия не меньшие диктаторских, сохраняя при этом свой демократический и представительский характер. В административных вопросах, решаемых правительством, ни при каких обстоятельствах не существует черты, охраняющей права личности, которую нельзя было бы перейти. Нет предела власти, которую может и должно применять правительство, свободно избранное народом и открыто критикуемое оппозицией».

Это могло быть оправдано во время войны, когда определенные ограничения накладываются, разумеется, даже на свободную и открытую критику. Но в приведенной цитате ясно сказано: «всегда». Из этого можно сделать вывод, что «Economist» не считает это печальной необходимостью военного времени. Закрепление такой точки зрения в общественных институтах, очевидно, несовместимо с правозаконностью. Но именно к этому стремятся те, кто считает, что правительство должно руководить экономической жизнью.

Мы могли видеть на примере стран Центральной Европы, насколько бессмысленно формальное признание прав личности или прав национальных меньшинств в государстве, ступившем на путь контроля над экономической жизнью. Оказалось, что можно проводить безжалостную дискриминационную политику, направленную против национальных меньшинств, не нарушая буквы закона, охраняющего их права, и используя вполне легальные экономические средства. В данном случае экономическое угнетение облегчалось тем обстоятельством, что некоторые отрасли почти целиком находились в руках национальных меньшинств. Поэтому многие меры правительства, направленные, по видимости, против какой-то отрасли или общественной группы, преследовали в действительности цель угнетения национальных меньшинств. Применение невинного, на первый взгляд, принципа «правительственного контроля над развитием промышленности» обнаружило поистине безграничные возможности дискриминации и угнетения. Однако это был хороший урок для всех, кто хотел удостовериться, как выглядят в реальности политические последствия планирования.