Александр Домрин
Социализация ресурсного доступа как условие реализации мобилизационного проекта в России
Существуют два абсолютно императивных — не единственных и не достаточных, но необходимых, — условия построения социального государства в России в рамках мобилизационного проекта:
— социализация недр и природных ресурсов:
— конституционное требование о социальной функции собственности.
Российская история последней четверти века, с момента принятия действующей Конституции РФ 1993 года, со всей очевидностью подтвердила необходимость конкретизации ряда положений основ конституционного строя Российской Федерации. В первую очередь, это касается статьи 7(1), провозгласившей Российскую Федерацию «социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека».
Одним из главных принципов социального государства является равный доступ к природным ресурсам. Что ставит на повестку дня необходимость реального наполнения статьи 9(1) Основного закона, в данный момент голословно утверждающей, что «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются… как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории».
Столь же необходимо внесение в текст Конституции РФ положения о социальной функции частной собственности. Норма статьи 35(1): «Право частной собственности охраняется законом» является неполной и ущербной без принципиальной оговорки о том, что право собственности обязывает, и обязывает ко многому.
Понятие «социальное государство» не сводится к декларируемому статьей 39 «социальному обеспечению» и в рамках мобилизационного проекта требует значительно более расширительного толкования.
Отсутствие двух указанных норм равно как положений о социальной справедливости (помимо упоминания в Преамбуле) и социальном партнерстве, недостаточное конституционно-правовое регулирование использования недр и природных ресурсов, многое другое в значительной степени является отражением взглядов правящей российской «элиты» периода спешного принятия Конституции РФ после переворота 1993 года и её хищнического применения в последующие годы. Практика 1994–2018 гг. в полной мере поставила вопрос о правомерности данного подхода.
Социализации недр, в том числе — природных ресурсов, является необходимым элементом социально ориентированной экономики и социальной (равно как и юридической) ответственности крупного бизнеса.
Представляется весьма символичным вновь поставить данный вопрос в 100-ю годовщину принятия Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа от 3 (16) января 1918 г.: «Учредительное собрание постановляет… В осуществление социализации земли частная собственность на землю отменяется и весь земельный фонд объявляется общенародным достоянием и передается трудящимся без всякого выкупа, на началах уравнительного землепользования. Все леса, недра и воды общегосударственного значения, а равно и весь живой и мертвый инвентарь, все поместья и сельскохозяйственные предприятия объявляются национальным достоянием».
Действительно, социализация земли рассматривалась в то время как передача всей земли в распоряжение органов самоуправления без выкупа и распределение её по трудовой или потребительной норме между крестьянами, которые вели хозяйство собственным трудом. Учитывая большую популярность этой идеи среди крестьянства, большевики еще в октябре 1917 г. включили термин «социализация земли» в Декрет о земле, основные положения которого получили развитие и конкретизацию в ряде последующих законодательных актов Советского государства.
Однако сегодня представляется, что следует говорить о социализации недр несколько в ином ключе.
Прежде всего — в смысле социализации ренты, прямого государственного управления распределением природной ренты в интересах развития и благосостояния всего общества.
Отечественные идеологи экономического либерализма используют «страшилки», называя такие страны, как КНР или КНДР, «образцами» государств с социализированными недрами. Это не более, чем недостоверный, пропагандистский приём. Государством с фактически социализированными недрами является другой сосед России — Норвегия. Вот на неё и обратим свой взор, хотя социалистический Китай с данной точки зрения был бы не менее интересен. Но если мы стремимся к европейскому опыту, то он таков.
Норвегия — единственная из скандинавских стран, имевшая, по данным МВФ, в 2017 году более высокий ВВП на душу населения по паритету покупательной способности (71 391 долл. — 6-е место в мире), чем США (58 952 долл. — 7-е место в мире). Но если другие страны «первой десятки» в данной категории (в Европе — Люксембург и Лихтенштейн, в других регионах мира — Катар и Кувейт) представляют собой довольно странные и отчасти искусственные государственные образования, то Норвегия является своего рода региональной североевропейской сверхдержавой, членом НАТО.
Для сравнения: ВВП на душу населения в России в 2017 г. составил 27834 долл. (48-е место в мире), т. е. почти в три раза меньше, чем в Норвегии. Неудивительно, что, согласно ежегодному докладу Программы развития ООН (UNDP), Норвегия в течение многих лет остаётся страной с самым высоким индексом человеческого развития (Human Development Index) в мире. (В 2016 году США были на 20-м месте; Россия — на 49-м).
Нефть, основное природное богатство Норвегии, считается национальным богатством, а не средством обогащения кучки нуворишей, как в России. Правительство Норвегии стремится к тому, чтобы как можно большая доля нефтяных доходов доставалась обществу. Для этого используются меры государственного регулирования: добыча природных ископаемых происходит на основе лицензий. Государство проводит инвестиционную политику и несёт расходы в зависимости от доли участия в проектах.
С целью управления рентными доходами в Норвегии был сформирован правительственный нефтяной фонд, который играет роль стабилизатора в случае падения цен на нефть или ухудшения конъюнктуры, а также страхует от возникновения финансовых трудностей, вызванных уменьшением доходов от продажи нефти и старением населения. Также следует отметить стремление правительства привлечь недропользователей к активному решению социально-экономических проблем страны и, в первую очередь, к повышению научно-технического уровня ведущих отраслей промышленности.
В основе налоговой системы страны лежит специальный отраслевой налог на прибыль, величина которого составляет 50 %, и общий 28 %-ный налог на прибыль. Использование специального налога не позволяет нефтяным компаниям направлять доход от добычи нефти на покрытие убытков от других видов деятельности, сокращая тем самым налоговую базу. Кроме того, в системе налогообложения Норвегии важное место занимает роялти, определяемые по скользящей шкале. Такой подход стимулирует разработку небольших месторождений с глубоким залеганием нефти.
Одним из важнейших элементов норвежской модели недропользования является жесткий и последовательный протекционизм, так как национальный капитал имеет значительное участие в каждом лицензионном предприятии.
Тем не менее, интересы иностранного капитала также учитываются, поскольку, как принято считать, зарубежные инвестиции способствуют росту эффективности производства.
Данный подход оправдывает себя в полной мере. Несмотря на социализацию недр, с точки зрения привлекательности для иностранных инвестиций Норвегия традиционно входит в первую десятку стран мира. Например, согласно данным Конференции ООН по торговле и развитию (UNCTAD), на протяжении долгого времени Норвегия занимает 4-5-е места по данному показателю.
Таким образом, нефтегазовая отрасль Норвегии реально работает на население страны, на народное благосостояние. Оставаясь страной с капиталистической моделью экономики, Норвегия не национализировала недра и природные богатства, но именно социализировала их, демонстрируя реальные преимущества «народного капитализма».
Парадоксально, но из трех моделей государственного регулирования рентных отношений, которые выделяют отечественные исследователи: командной, смешанной и либеральной, — именно Норвегия относится к первой модели, для которой характерно прямое участие государства в недропользовании, а рента используется для создания рабочих мест, улучшения качества жизни граждан, поддержки наукоёмких производств.
В то же время Россия застряла где-то между второй и третьей моделью, т. е. между смешанной и либеральной. Что это означает?
Высокий уровень социализации ренты характерен для европейских и развивающихся стран. Так, в Дании и Малайзии, использующих либеральную модель, доля государства в том, что касается регулирования рентных отношений, определяется с помощью аукционной системы лицензирования.
В США, Канаде, Нидерландах, равно как в Нигерии, Египте, Казахстане, Азербайджане, относящимся к смешанной модели, собственниками природных ресурсов являются государство и частные лица. Роялти фиксирован (США). Для привлечения иностранных инвестиций используются совместные предприятия (Нидерланды). Риски берут на себя иностранные предприятия — при аренде сроком на 20–30 лет (Египет). Отсутствует налог на прибыль (Нигерия). Заключаются соглашения о разделе продукции, причем нефть, идущая на формирование прибыли, распределяется сначала в пропорции 50/50, а затем — 90/10 в пользу государства (Азербайджан).
Как мы видим, Россия не относится к числу таких стран.
С одной стороны, мы отказываемся от практики заключения концессий и соглашений о разделе продукции, что было особенно характерно для 1990-х годов. С другой, для России характерно понятие «нефтегазового трансферта», представляющего собой часть средств федерального бюджета, используемых для финансирования дефицита федерального бюджета за счёт нефтегазовых доходов федерального бюджета и средств Резервного фонда. При этом с 1 февраля 2008 года Резервный фонд, как и Фонд национального благосостояния, являются двумя частями Стабилизационного фонда, функционирование которого вызывает всё больше вопросов.
Еще в июле 2005 г. Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ) провел опрос, в ходе которого выяснилось, что 88 % россиян предлагают начать использовать средства Стабилизационного фонда на развитие экономики России. Только 5 % опрошенных были «уверены» в том, что средства Стабилизационного фонда следует сохранить как «неприкосновенный запас» (ещё 7 % затруднились с ответом).
По справедливому заключению С.Ю. Глазьева, «абсурдной и просто аморальной является политика Правительства по замораживанию сотен миллиардов рублей бюджетных доходов в Стабилизационном фонде на фоне нищенской зарплаты работников бюджетной сферы, катастрофического для будущего страны недофинансирования расходов на образование, науку и здравоохранение, разложения пораженной коррупцией правоохранительной системы и других язв бедного и беспомощного государства».
Абсурдной является не только политика правительства!
Как говорится, дьявол скрывается в деталях. В постановлении Правительства РФ от 21 апреля 2006 г. № 229 «О порядке управления средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации» те страны, в ценные бумаги правительств которых Минфину разрешено вкладывать денежные средства, расположены в порядке не русского, а латинского алфавита! Цитирую по официальной «Российской газете»: «Долговые обязательства в форме ценных бумаг правительств Австрии, Бельгии, Финляндии, Франции, Германии, Греции, Ирландии, Италии, Люксембурга, Нидерландов, Португалии, Испании, Великобритании и США, номинированные в долларах США, евро и английских фунтах стерлингов». Уже одна эта деталь дает основание предположить, что оригинал постановления российского правительства об инвестициях Стабфонда был написан на английском языке. Более того, она подтверждает вывод отечественных учёных: «В развитие отечественной экономики Стабилизационный фонд свои средства не инвестировал, а питал экономику других государств. Не исключено, что значительная часть финансовых средств Стабфонда осела и на зарубежных счетах многих коррумпированных государственных чиновников. Понятно, что в свою страну Правительство РФ инвестировать и не собиралось… Вот и получается, что Стабфонд РФ финансировал экономики иных государств и растаскивался частными олигархическими лавочками типа Роснано».
Очевидно, что опыт зарубежных стран представляет большой интерес для России, у которой в государственных доходах велика доля природной ренты. В конечном счете, от решения рентной проблемы, от справедливой оценки природно-ресурсного потенциала зависят не только благосостояние России, но и само ее существование. До тех пор, пока национальный доход распределяется несправедливо, нормальное и устойчивое социально-экономическое развитие страны исключено!
В терминах юридической техники сделать это можно, и не меняя положения статьи 9(1) действующей Конституции — простым принятием федерального конституционного закона о социализации недр, в том числе полезных ископаемых. Но на это, как минимум, требуется политическое властное решение. Ибо Конституция 1993 года уже заложила важнейшее требование об использовании и охране природных ресурсов как основе жизни населения, общества, а не назначенных приватизационными «богами» в 1996–1998 гг. лиц с бесконечной пролонгацией пожизненного и наследуемого потомками права быть в числе узкого круга собственников всех остальных приватизируемых активов в России. То есть, для создания условий успешного использования природной ренты и социализации недр необходимо только одно — политическая воля в рамках мобилизационного проекта.
Весьма показательна в этом смысле позиция бывшего министра финансов РФ, а ныне главы Счётной палаты РФ Алексея Кудрина. Обсуждая так называемое бюджетное правило, согласно которому в странах, сильно зависящих от экспорта сырьевых товаров — а к таковым однозначно относится Россия, — в годы высоких цен на сырье часть доходов сберегается, а в период низких цен расходуется (только за 2000–2012 гг. наша страна получила 2 трлн. долл. от экспорта нефти, газа и нефтепродуктов), он сетует на то, что при составлении трехлетнего бюджета России на 2014–2016 гг. правительство залезло в «неприкосновенную» для него «кубышку» Стабфонда. «Закон о бюджетном правиле оказался с лазейкой, позволяющей тратить резерв на погашение бюджетного дефицита. Искажению подвергся главный принцип формирования этого резерва», — пишет Кудрин, по мнению которого, это создаёт «серьёзную проблему сбалансированности бюджетной системы» и ведёт к тому, что «бюджетное правило сегодня фактически не работает».
Вполне разделяя «озабоченность» Кудрина современной практикой применения бюджетного правила, принципиально не согласен с ним в критике такой практики. Дело не в том, что правительство РФ периодически, через силу, наступая на собственное горло, вынуждено отказываться от порочного образа пушкинского царя Кащея, чахнущего над златом, а в том, что, во-первых, средства Стабфонда направляются на развитие народного хозяйства недостаточно активно, и, во-вторых, это делается непрозрачно.
Именно непрозрачность использования средств создает угрозу того, что при недостаточном общественном контроле бюджетный резерв может пойти не на общенациональные цели, а как «bailout», то есть государственная поддержка частного бизнеса миллиардеров, близких к лицам, принимающим властные решения.
Как это случилось, например, в 2008 г., когда подконтрольная Олегу Дерипаске компания «Российский алюминий» («Русал») привлекла во Внешэкономбанке (ВЭБ) кредит в 4,5 млрд. долл. для рефинансирования обязательств перед западными банками, в обеспечение которых был заложен блокирующий пакет акций «Норильского никеля». Этот пакет находился в залоге у ВЭБа, и для того, чтобы выплатить кредит, предприниматель обратился за помощью к правительству России.
Казалось бы, причем здесь господдержка и частные интересы частного предпринимателя? Как говорилось в известном советском (актуальном и в новую эпоху) кинофильме: не пора ли перестать путать частную шерсть с государственной?! Всё это вновь ставит вопрос о парламентаризме и гражданском обществе в России, об усилении парламентского контроля и контрольных функций институтов гражданского общества. А вот для этого уже требуется дополнение Конституции главами о парламентском контроле и гражданском обществе.
Высказанное выше утверждение о необходимости конституционного закрепления социальной функции собственности наталкивает на мысль, что здесь без новой конституционной нормы, пожалуй, не обойтись. Было бы логично включить такую норму, а также положения о социальном партнерстве в самостоятельную новую главу 2 (прим) Конституции Российской Федерации «Гражданское общество».
Заметим лишь, что фактор отсутствия конституционных гарантий гражданского общества сыграл весьма негативную роль в формировании перекосов экономической модели «новой России». Так, М. Стивен Фиш, например, однозначно положительно воспринимает отсутствие «сильного (vigorous) гражданского общества» в постсоветской России и считает, что данный факт создавал «преимущество» для гайдаровско-чубайсовской «шоковой терапии», так как отсутствие гражданского общества ослабляло «народное сопротивление… экономической либерализации». Поэтому российские радикал-реформаторы и их западные менторы, энергично пропагандирующие прелести развитого гражданского общества в России, не могут быть последовательны, искренни и логичны, поскольку слабость гражданского общества в начале 1990-х была одним из важных факторов, способствовавших разрушению страны и разграблению её национального богатства этими же самыми «реформаторами».
Стимулировать бенефициаров всех форм собственности к деятельности, направленной на всеобщее благоденствие, а не только в интересах преумножения их прибыли, и будет призвана новая конституционная норма о социальной функции и даже нагрузке, которую несет в себе защищаемое государством право собственности. Но сделать это лучше в главе об отдельных институтах гражданского общества, в том числе таких ключевых институтах, как собственность, труд и предпринимательство.
Понятие «гражданского общества» предполагает достаточно высокий уровень благосостояния населения. Социализация недр и природных ресурсов через социализацию — как минимум — природной ренты выступает, как необходимое условие укрепления «гражданского общества» и построения социального государства в России.
За четверть века, прошедшую с момента принятия Конституции РФ, этого не произошло. Но такая необходимость в случае введения мобилизационного проекта становится всё более очевидной. Лишаясь доходов от принадлежащих всему российскому народу природных ресурсов, российское государство, как официальный представитель всего российского общества, неспособно выполнить свои социальные функции.
