Глава 6. Бюрократизация управления. формирование приказов

Родовой чертой государств Нового времени исследователи считают постепенную деперсонализацию власти и формирование постоянных и безличных структур управления. Между тем Герберштейн, казалось бы, поведавший обо всех сторонах жизни Московии первой четверти XVI века, ни словом не упомянул о каких-либо бюрократических учреждениях. Конечно, можно попытаться объяснить этот факт тем, что все передвижения габсбургского дипломата по российской столице находились под строгим контролем и у него просто не было возможности заглянуть в ту или иную канцелярию. Но ведь и многое другое, о чем говорится в «Записках о московитских делах», автор не мог видеть сам: об этом ему рассказывали многочисленные собеседники. Следовательно, придворные Василия III, с которыми общался Герберштейн, по всей вероятности, не считали достойными упоминания какие-то избы, где корпели над бумагами дьяки и подьячие.

Однако уже к середине XVI века роль подобных учреждений в жизни страны возросла настолько, что далее их уже невозможно было не замечать. Немецкий авантюрист Генрих Штаден, служивший во второй половине 1560‐х годов в опричнине Ивана Грозного, подробно описал более десятка центральных органов управления, которые он называл привычным для себя словом «канцелярии» (Canzeleyenn). Под этим названием у него фигурируют и учреждения старого, вотчинного типа, вроде Большого дворца (Штаден именует его «Дворцовой канцелярией»: Hoffcanzeley), и недавно созданные ведомства, организованные по функциональному принципу, например Посольский приказ (gesantenn Canzeley) или Поместный приказ (landt Canzeley, буквально: «канцелярия по земельным делам»).

Штаден застал московскую приказную систему уже в относительно развитом виде, но ее истоки восходят к эпохе Ивана III. Прообразом государственных структур в Московии, подобно другим европейским странам, стали службы, управлявшие княжеским хозяйством.

С 60‐х годов XV века известна должность дворецкого, который ведал великокняжескими землями, а также проживавшими на этих землях группами служилых людей, обеспечивавших потребности великокняжеского двора. К ним относились бобровники, бортники, рыболовы, сокольники, конюхи и т. д. Постепенно функции дворецкого расширились, и, помимо хозяйственных забот, в его компетенцию стали входить суд по земельным делам, выдача жалованных грамот и иные административные дела. К началу XVI века Дворец (или, как его стали впоследствии называть, Большой дворец) представлял собой особое учреждение, со своим штатом дьяков и подьячих, и помещался в отдельном здании (в 1501 году впервые упоминается Дворцовая изба).

По мере роста государственной территории расширялось и дворцовое ведомство: в дополнение к Большому дворцу стали появляться областные. Первым из них возник Новгородский дворец, он располагался в покоренном Великом Новгороде. В 1504 году впервые упоминается тверской дворецкий. В 1530‐х годах областных дворцов стало пять. К Новгородскому и Тверскому добавились еще Рязанский (для управления поглощенным в 1521 году одноименным княжеством), Дмитровский (после ликвидации существовавшего там удела) и Угличский. В середине XVI века существовал еще и Нижегородский дворец — ему была подчинена Казанская земля после покорения ханства войсками Ивана IV (1552).

Все областные дворцы, за исключением Новгородского, находились в Москве. Это сделало возможным, например, подчинение рязанскому дворецкому не только Рязани, но и Вологды, а тверскому — не только Твери, но и Ростова, Волоколамска, Клина и ряда других территорий. Но самый обширный круг земель контролировал «большой» дворецкий, т. е. глава Большого дворца. В его юрисдикцию входили Белозерский, Владимирский, Каширский, Коломенский, Московский, Нижегородский, Переславский, Серпуховской, Суздальский, Тульский и Ярославский уезды.

Так дворцовое ведомство, по форме и названию сохраняя связь с вотчинным хозяйством, к середине XVI века, по сути, приобрело уже общегосударственные функции, став первой моделью управления разнородными территориями, вошедшими к тому времени в состав Московского царства.

С начала 1490‐х годов от Дворца обособилась государева Казна, соединявшая функции великокняжеской сокровищницы и канцелярии. Казначеи и казенные дьяки играли все возрастающую роль в управлении страной в конце XV — первой половине XVI века.

В недрах дворцово-вотчинного аппарата зародился ряд важных функций, которые лишь значительно позднее, во второй половине XVI века, были выделены в особые ведомства, получившие название «приказов». Это относится, в частности, к дипломатической службе (приему и отправке посольств) и организации регулярной воинской службы — росписи воевод по полкам. Соответствующая документация известна с 70‐х годов XV века, между тем как Посольская изба (впоследствии Посольский приказ) впервые упоминается только в 1562 году, а военное ведомство (Разрядная изба) — в 1566‐м.

До того как в организации центральных ведомств восторжествовал принцип специализации, канцелярским служащим приходилось быть «специалистами широкого профиля». Так, обычной практикой первой половины XVI века было выполнение казенными дьяками множества функций: от сбора в великокняжескую казну оброка, ямских денег и иных платежей и выдачи кормленых грамот — до участия в переговорах с иностранными послами. В дипломатических приемах участвовали и дворцовые дьяки, которые, кроме того, выдавали жалованные грамоты монастырям и иным привилегированным землевладельцам, а также осуществляли функции будущих разрядных дьяков, т. е. учет и контроль полковой службы государевых воевод.

В 50–60‐е годы XVI века произошла существенная трансформация центрального государственного аппарата: почти все областные дворцы прекратили свое существование, и одновременно одно за другим стали возникать учреждения, ведавшие определенной отраслью управления. К 1550 году относится первое упоминание Ямской избы, в которой было сосредоточено управление почтовой службой Московского государства; к 1552 — Разбойной избы (прообраз будущего уголовного розыска); к 1554/55 — Поместной; к 1562 — Посольской. К концу правления Ивана Грозного относится возникновение Стрелецкой избы (1571), Пушкарского приказа (1577) и Судной избы (1581).

Термин «приказ» в качестве родового обозначения всех подобных учреждений окончательно утвердился в следующем столетии. В XVI веке в этом значении чаще использовались слова «изба» или «палата». «Приказ» в смысле поручения упоминается уже в Судебнике 1497 года. Установив обязанность должностного лица («боярина») давать управу всем жалобщикам, которые к нему придут, закон далее оговаривает: «А которого жалобника непригоже управити, и то сказати великому князю, или к тому его послати, которому которые люди приказаны ведати» (ст. 2).

Коллизия, обозначенная в процитированной статье, на современном нам юридическом языке называется проблемой подсудности. В Московском государстве конца XV–XVI века, как и в большинстве средневековых обществ, любая административная власть включала в себя и право суда. Бояре, дворецкие, казначеи — все могли вершить суд, но им подчинялись (в зависимости от государева «приказа» — поручения) разные категории населения. Так на заре существования Российского государства возникла проблема, свойственная всем бюрократическим системам, — проблема разграничения полномочий.

Идея делегирования власти, т. е. «приказа» (поручения) на языке того времени, получила дальнейшее развитие в царском Судебнике 1550 года. Уже первая статья нового кодекса гласила: «Суд царя и великаго князя судити боаром, и околничим, и дворецким, и казначеем, и дьяком». Таким образом, осуществление царского правосудия поручалось должностным лицам высокого ранга.

Существенной переработке подверглась норма прежнего закона об обязанности должностного лица дать каждому жалобщику «управу», т. е. обеспечить справедливое разбирательство. В статье седьмой Судебника 1550 года уточнялось, что боярин или иной сановник должен давать «жалобником своего приказу всем управа, который будет жалобник бьет челом по делу; а которому будет жалобнику без государева ведома управы учинити не мочно, ино челомбитье его сказати царю государю».

Помимо указания на то, что обязанность вершить правосудие ограничивалась рамками юрисдикции данного должностного лица (челобитчики «своего приказу»), обращает на себя внимание стремление вывести особу царя за пределы стандартного судебного или административного процесса: челобитье следовало довести до сведения государя лишь в том случае, если обычным путем решить дело было «не мочно». Эта мысль еще рельефнее выражена в окончании той же статьи Судебника: «А которой жалобник бьет челом не по делу и бояре ему откажут, и тот жалобник учнет бити челом, докучати государю (выделено мной. — М. К.), и того жалобника вкинути в тюрму».

Итак, царю не следовало «докучать» понапрасну: судебно-административный аппарат должен был работать в автономном режиме. Таков, как мы уже знаем, был базовый принцип всех раннемодерных государств. Парадокс, однако, состоял в том, что в России XVI века, как и в других монархиях того времени, любые законные действия предпринимались от имени государя. Это относилось не только к таким вопросам государственной важности, как объявление войны или заключение мира, которые действительно требовали санкции монарха (см. следующую главу), но и к канцелярской рутине: выдаче грамот на те или иные льготы и привилегии, текущим распоряжениям и т. д. Поэтому, когда мы читаем официальный документ, начинающийся словами: «Се аз царь и великий князь Иван Васильевич всеа Русии», мы не можем быть уверенными в том, что государь действительно распорядился выдать эту грамоту, — зачастую это лишь фикция, соблюдение установленного формуляра.

В отличие от монархов Западной и Центральной Европы, московские великие князья и цари никогда не скрепляли даже самых важных документов своими подписями. Подлинность грамоты удостоверялась печатью: к жалованным грамотам прикладывалась или привешивалась красновосковая печать, а к указным — более скромная печать на черном воске. На обороте жалованной грамоты дьяк выводил титул и имя государя. Таким образом, с технической точки зрения участие монарха в выдаче официальных документов вовсе не требовалось. Грамоты продолжали издаваться и во время несовершеннолетия, болезни или длительного отсутствия в столице государя, от имени которого они были составлены.

Более того, в ряде случаев мы точно знаем, кто на самом деле распорядился выдать тот или иной документ. С начала великого княжения Василия III на обороте многих грамот встречаются надписи типа: «Приказал Дмитрий Володимерович» (имеется в виду казначей Д. В. Овца) или «Приказал дворецкой Василей Андреевич» (Челяднин). Эта практика получила широкое распространение в период малолетства Ивана IV, когда грамоты от имени юного государя издавали казначей И. И. Третьяков, боярин князь И. В. Шуйский, дворецкий князь И. И. Кубенский и другие сановники, но она не прекратилась и после достижения великим князем совершеннолетия и венчания его на царство.

Едва появившись на свет, приказная бюрократия быстро вызвала к себе негативное отношение по причине своей алчности и мздоимства. Знаменитое выражение «московская волокита» встречается в источниках уже в 40‐е годы XVI века. Но провинция в этом плане не отставала от столицы: после смерти в 1528 году псковского великокняжеского дьяка Мисюря Мунехина в его бумагах были найдены «книги вкратце написаны, кому что дал на Москве бояром или дьяком или детем боярским». Имущество дьяка-взяточника было конфисковано, но и при его преемниках псковичам не стало легче: по словам местного летописца, «быша по Мисюри дьяки частые, милосердый Бог милостив до своего созданиа, и быша дьяки мудры, а земля пуста».

Судебник 1550 года запрещал просить и брать «посулы», т. е. взятки. Но запреты мало помогали. Генрих Штаден, живший в Москве во второй половине 60‐х — начале 70‐х годов XVI века, нарисовал впечатляющую картину приказных нравов. Вот как он описал Челобитный приказ: «В канцелярии, где зачитывали все прошения, удостоенные милости великого князя и подписанные им, только тот получал свою подписанную челобитную, у кого были деньги. А у кого не было денег, кто был посадским человеком или простолюдином, тот не мог получить решения, пока не заплатит. Только тогда их прошения подписывались и прочитывались: „Рука руку моет“» (последнее выражение Штаден привел по-русски, сопроводив эту пословицу немецким переводом).

Пороки, которые Штаден обнаружил в кремлевских канцеляриях, были хорошо известны и на его родине, в Германии. Но дьяки и подьячие, составлявшие штат московских приказов, по происхождению и образованию во многом отличались от своих собратьев в странах Западной и Центральной Европы.

Чиновники, находившиеся на службе у королей и других владетельных особ в XV–XVI веках, как правило, были юристами, зачастую с университетскими степенями. Среди них преобладали выходцы из городского сословия (бюргеры), но было немало и клириков, т. е. лиц духовного звания (широко распространенное ныне английское слово «клерк», которым обозначают офисных служащих, восходит к латинскому clericus, т. е. «клирик», церковнослужитель). В России до конца XVII столетия не было университетов или академий, поэтому приказные дельцы, выучившись дома грамоте у какого-нибудь дьячка из ближайшей церкви, постигали премудрости канцелярской работы прямо в приказах под руководством старших товарищей.

Этимология слова «дьяк» (от греч. διάκονος, «служитель») также указывает на церковное происхождение этой должности (подобно английскому «клерк»), но первые известные нам по именам дьяки московских князей XIV века были людьми несвободными (холопами), а следовательно, не имели связи с церковной средой (духовенству было запрещено иметь рабов). Дальнейшая судьба дьячества в Московской Руси — это яркий пример восходящей мобильности, проявлявшейся и в увеличении численности этой группы канцелярских служащих, и в повышении их статуса.

Дьяки середины и второй половины XV века — люди не только свободные, но и влиятельные. Среди них выделяются такие опытные администраторы и дипломаты, как Василий Мамырев, Василий Долматов, Федор Курицын, выполнявшие ответственные поручения Ивана III.

Та же тенденция получила продолжение и в XVI столетии. Дьяки Афанасий Курицын, Григорий Меньшой Путятин, Федор Мишурин пользовались полным доверием Василия III и сохранили влияние после смерти великого князя при дворе его малолетнего наследника Ивана IV. Ф. Мишурин вошел было в такую силу, что пытался даже влиять на пожалование думных чинов (бояр и окольничих). Это стоило ему жизни: в результате дворцового переворота в октябре 1538 года чересчур амбициозный дьяк был убит. Но личная катастрофа одного из приказных дельцов не остановила дальнейшего возвышения этой группы в целом. Свидетельством возросшего значения придворной бюрократии стало возникновение в конце правления Ивана Грозного чина думного дьяка, входившего, наряду с боярами и окольничими, в состав государева совета — Думы. Этот чин, в частности, носили братья Андрей и Василий Щелкаловы, один за другим возглавлявшие Посольский приказ в конце XVI века.

В численном отношении нарождающаяся московская бюрократия была относительно невелика, намного уступая чиновничеству Западной Европы. За более чем сорокалетнее правление Ивана III (1462–1505) нам известны по именам 65 дьяков и 57 подьячих. Эти данные, безусловно, неполны, но они, по крайней мере, дают представление о порядке чисел. За 28 лет великого княжения Василия III (1505–1533) в источниках упомянут 121 человек с чином дьяка или подьячего. За следующие 15 лет, пришедшихся на время малолетства Ивана IV, таких известно уже 157.

Таким образом, рост налицо, даже если принять во внимание неполноту имеющихся данных. Но в абсолютных цифрах картина выглядит не слишком впечатляющей, особенно если оценивать численность правительственного аппарата не за длительные периоды, а одномоментно. Так, например, в составленном в конце января 1547 года списке дьяков Ивана IV перечислено всего 33 человека. По значительно более полным данным 1588/89 года (при царе Федоре Ивановиче) дьяков в столице и других городах страны насчитывалось не менее 70.

Сложнее оценить численность рядовых работников приказов — подьячих. Если верить Г. Штадену, утверждавшему, что в каждой канцелярии трудилось от 20 до 50 подьячих, то можно предположить, что штаты столичных приказов при Иване Грозном насчитывали в общей сложности порядка 500 человек.

Эти цифры, однако, не идут ни в какое сравнение с той армией чиновников, которой располагала самая бюрократизированная монархия того времени — Французское королевство. Например, при вступлении на престол Франциска I (1515) на гражданской службе состояло 4 тыс. человек, а в 1573 году это число достигло 20 тыс. И даже если учитывать только королевских секретарей, по рангу примерно сопоставимых с московскими дьяками, то и в этом случае контраст будет разительным: в одной только королевской Большой канцелярии (la Grande Chancellerie) в 1589 году насчитывалось 200 секретарей, т. е. в три раза больше, чем дьяков во всем Московском государстве! А ведь помимо Большой канцелярии в Париже (не говоря уже обо всей Франции!) имелись и другие учреждения (в частности, Парижский парламент) со своим штатом чиновников…

Но все относительно: Французская монархия, активно практиковавшая продажу государственных должностей, не может считаться универсальным мерилом европейской бюрократизации. Англия на этом фоне выглядела гораздо скромнее: при Елизавете Тюдор (1558–1603) во всем королевстве насчитывалось не более 1 тыс. чиновников, получавших жалованье из казны. Из них лишь несколько сот находилось за пределами столицы. При всех различиях, которые разделяли Англию и Россию конца XVI века, в этом отношении две монархии оказываются близки. И это сходство не столь поверхностно, как может показаться на первый взгляд, поскольку слабое развитие бюрократии в обеих странах компенсировалось активным вовлечением местного населения (особенно дворянства) в управление государством. Но об этом речь впереди.