Есть рынки, которые не требуют активного вмешательства – например, рынок подержанных автомобилей. Конечно, информация играет огромную роль: собственник знает о машине гораздо больше, чем покупатели. Есть рынки, которые устроены настолько сложно, что не могут существовать без пристального внимания и надзора со стороны правительства – например, рынок человеческих органов для пересадки. Наконец, существуют рынки, на которых государственное регулирование проявляется главным образом в момент, когда этот рынок только создается. Самый частый случай – когда правительство продает в частные руки свое имущество или предоставляет права на определенный вид деятельности, а после этого рынок живет своей жизнью.

Есть три основных способа приватизации или передачи прав. Правительство может вручить их тому игроку, которого выбирает само. Экономисты пренебрежительно называют этот метод распределения “конкурсами красоты”. Как и в настоящих конкурсах красоты, решение в этом случае принимается кулуарно специально назначенной комиссией. Конечно, комиссия может быть компетентной и некоррумпированной, но такой способ выбора победителя всегда вызывает недоверие у общественности.

Правительство может распределить собственность или лицензии, дающие право на какой-то вид деятельности, по жребию. Интересно, что в течение многих лет этот способ активно использовался, например, при распределении лицензий на радиовещание в США. У слепой жеребьевки есть преимущества: трудно отрицать, что жребий дает всем претендентам равные права на успех. Между тем шанс, что жребий выберет самого эффективного пользователя, невелик.

В правительстве, которое решает вопрос о том, какой способ применить, сидят такие же люди, как и везде. Неудивительно, что “конкурсы красоты” кажутся им самым привлекательным способом приватизации. Осенью 2006 года российская Государственная комиссия по радиочастотам объявила, что конкурс, в ходе которого будут распределяться частоты для мобильной связи третьего поколения, не будет конкурентным. Аукцион не состоится. Комиссия сама должна была решить, кому достанутся частоты и сколько игроков будет на рынке. И эта ситуация повторяется раз за разом – всегда, когда нужно что-то продавать. Конечно, чиновникам может казаться, что они лучше всех знают, кто именно достоин права предоставлять нам услуги мобильной связи. Но может быть, есть более надежный способ выбрать самого эффективного владельца?

Еще в 1980-е распределение государственных ресурсов через аукционы было редкостью. Само слово “аукцион” ассоциировалось с продажей картин и антиквариата, а также распродажей имущества в ходе банкротства. Единственной возможной целью аукциона казалась максимизация прибыли продавца. Еще в 195 году нашей эры, 2 тысячи лет назад, преторианская гвардия продала с молотка Римскую империю – точнее, право стать императором – тому, кто предложил наибольшую сумму. Когда же надо было распределять государственные заказы и лицензии, это делалось либо в ходе “конкурсов красоты”, либо по жребию.

“Конкурсы красоты” порождают если не коррупцию, то как минимум ощущение коррупции и у тех, кому не досталось лицензий, и у публики. Распределение же лицензий по жребию дает компаниям, по-настоящему не заинтересованным в ее получении, возможность заработать, просто зарегистрировавшись для участия в жеребьевке. У компании может не быть ни опыта, ни ресурсов для того, чтобы выполнить госзаказ, но если есть возможность выиграть по жребию, а потом просто переуступить подряд тем, кто действительно может за него взяться, – отчего не попытать счастья? Вскоре после того как американское правительство начало по жребию распределять лицензии на определенные радиочастоты, количество претендентов на них увеличилось в десятки раз, и это сделало всю процедуру бессмысленной. Шанс, что выиграет компания, которая реально будет использовать лицензию, стал слишком маленьким. А раз уж лицензия все равно перепродается, то эффективнее продавать ее сразу, а не разыгрывать.

К тому же в конце 1970-х у многих правительств прибавилось объектов для продажи. Во-первых, печальный опыт усиленного вмешательства государства в экономику показал, что во многих отраслях рынки гораздо эффективнее, чем правительство. Чтобы разрушить неэффективные монополии, нужно было не просто их приватизировать – необходимо было создавать целые рынки заново. Во-вторых, быстро развивающийся телекоммуникационный сектор требовал распределения необычных ресурсов и создания новых, до этого не существовавших рынков.

Самой острой темой последних десятилетий стало распределение лицензий на использование новой технологии – сначала 3G, а потом и 4G-спектра мобильной связи. Не за горами, наверное, 5G и 6G. Как в случае с любой новой технологией, никто не может знать заранее, перевернет ли она весь мир или исчезнет в ближайшие годы безо всякого следа. Предположим, мобильная связь очередного поколения – это суперизобретение, которое принесет невероятные прибыли счастливому обладателю лицензии. Отлично: в результате аукциона эти лицензии достанутся наиболее мотивированным, умеющим правильно оценить инновационные тенденции компаниям.

А может быть, напротив, 4G, 5G, 6G – это технология, у которой нет будущего? В этом случае результатом торгов будут низкие цены, которые без всяких экспертов подтвердят вердикт: бесперспективно. Цены, как всегда, передают информацию – в данном случае собирая ее среди участников и даже тех, кто мог бы участвовать, но не стал, не придя на аукцион, они демонстрируют, что для них объект не представляет ценности.

Для пришедших на аукцион это знак, что объект, возможно, не так ценен, как им показалось.

Главное преимущество аукционов состоит в том, что гражданам, которые участвуют в распределении лицензий в двух ипостасях – во-первых, продавца радиочастот и лицензий, а во-вторых, потребителя услуг компаний, которые их выиграют, – не нужно ни о чем беспокоиться: ни о том, правильным ли компаниям выделен спектр, ни о том, сколько заплатили победители “конкурса красоты” чиновникам. Подумать нужно только о том, правильно ли аукцион организован.

У специалистов, разбирающихся в тонкостях микроэкономики, в начале 1980-х появилась теория, которая тогда казалась абстрактной. В следующие 20 лет теория аукционов стала не только центральной темой экономических исследований (читайте в “Нобелевском уроке”, за что получили свои премии Роджер Майерсон и Эрик Маскин), но и позволила понять и организовать реальные продажи всевозможных объектов на сотни миллиардов долларов.

Аукцион можно организовать по-разному – в зависимости от его цели. Если продавец хочет извлечь максимальную прибыль – например, речь идет о продаже картины знаменитого художника, – то нужно устраивать его одним способом. Другой способ лучше подойдет, если нужно стимулировать вход на рынок новых участников. Такая задача может возникнуть при продаже какой-нибудь крупной компании. Если в аукционе будет только один участник – например, главный конкурент этой компании на рынке, владельцам трудно рассчитывать на высокую цену.

Третий формат аукциона может понадобиться, если есть опасения, что его участники способны устроить сговор. В зависимости от правил проведения аукциона у них будут совершенно различные возможности для этого. При открытом торге “заговорщикам” довольно легко следить за тем, чтобы ни один из участников не нарушал договоренности. Открытый формат аукциона способствует сговору! Значит, следует устроить закрытый аукцион, в котором заявки подаются в конвертах и победитель платит цену, написанную у него в заявке: тогда поддерживать сговор будет гораздо сложнее.

Именно так – в закрытом формате – был проведен приватизационный аукцион, на котором продавался блокирующий пакет акций телекоммуникационного гиганта “Связьинвест” в 1997 году. Это был единственный приватизационный аукцион в России, формат которого практически исключал возможность сговора. Неудивительно, что он также оказался единственным, на котором была сильная конкуренция и который принес огромные деньги российскому правительству. Через несколько лет Джордж Сорос назвал свое участие на паях с Владимиром Потаниным в концерне Mustcom, ставшем победителем аукциона “Связьинвеста”, худшим вложением в своей жизни. Но что означает эта жалоба с точки зрения продавца? Она означает, что покупатель сильно переплатил, и это комплимент продавцу. В данном случае – российскому правительству. Единственный приватизационный аукцион, на котором граждане России – конечные владельцы приватизируемого предприятия – по-настоящему заработали.

Для разных задач нужны разные форматы аукционов. У большинства приватизационных аукционов и в России, и за рубежом основной задачей было проведение его таким образом, чтобы объект попал в руки тому, кто сможет извлечь из его использования наибольшую прибыль, то есть наиболее эффективному собственнику. Это совсем не то же самое, что аукцион, главная задача которого – прибыль продавца.

Чтобы повысить эффективность аукциона, то есть увеличить вероятность того, что объект достанется именно тому, кто извлечет из него наибольшую прибыль, важно, чтобы участники могли видеть, что делают их соперники. Например, если одновременно продается несколько частотных лицензий, из которых можно формировать пакеты спектра (так проводились 3G-аукционы в Германии и Австрии), тактика каждого участника – за какие лицензии и до какой цены торговаться – зависит не только от его рыночной стратегии, но и от того, как торгуются остальные. Дело в том, что после продажи объектов начнется конкуренция на рынке. Лицензия на полосу спектра в каком-то регионе для нас дороже, если за все остальные лицензии там же активно торгуется наш основной конкурент.

К сожалению, чем больше информации о действиях конкурентов по аукциону доступно другим участникам, тем больше риск сговора и, как следствие, потерь для продавца. Прямой сговор участников аукциона – деяние, преследуемое по закону. Однако уж больно велика цена вопроса, чтобы игроки не попытались хотя бы “подмигнуть” друг другу. Например, в аукционах 2G, на которых продавались радиочастоты для пейджинговой и мобильной связи, в США в 1995–1997 годах – первой серии аукционов, принесшей многомиллиардные прибыли продавцу, – крупные компании не вступали в прямой сговор, тем не менее сигнализировали друг другу о своих намерениях!

Компания USWest, перебивая предложения компании МсLeod в тех регионах, где та не ожидала никакой конкуренции, делала это с помощью ставок, заканчивающихся на цифры 378, притом что ставки всех остальных исчислялись в круглых тысячах долларов. В McLeod прочли этот сигнал: USWest хотела, чтобы конкурент отступился от региона с номером 378, в котором развернулась отчаянная конкуренция. А угрожала она тем, что будет торговаться с компанией McLeod там, где та никакой конкуренции не ожидала.

В Германии в 1999 году компания Mannesman открыла торги за десять одинаковых лицензий ставками по 20 миллионов марок за лицензии с номерами 1–5 и по 18 миллионов за лицензии c номерами 6–10. “Зачем это было сделано?” – задался вопросом их основной конкурент T-Mobile. Задался и ответил на него правильно: конкурент намекал, что нужно добавить 10 процентов (минимальный шаг на аукционе) за лицензии 6–10 и не торговаться за первые пять. В итоге обе компании получили каждая по пять лицензий за 20 миллионов каждая.

В последующих европейских 3G-аукционах сговариваться “по умолчанию” было не так просто – слишком высоки были ставки. Однако, видимо, и здесь Mannesman, объединившаяся для участия в этом аукционе с Vodafone, не случайно сделала ставки, заканчивающиеся цифрой 6, в тот самый момент, когда осталось ровно шесть участников. Таким образом она подсказывала конкурентам: “Давайте не будем торговаться дальше, задирая цены, которые нам же придется в конце платить. Каждый получит по лицензии, и хорошо”.

Возможный сговор участников не единственная опасность при устройстве аукциона. Открытые торги приводят к более эффективным результатам, зато в них легче сговариваться. В аукционах, на которых одинаковые товары продаются последовательно, один за другим, сговариваться труднее, чем в одновременных, но в одновременных аукционах ставки конкурентов более информативны и, значит, результат ожидается более эффективный. Практика европейских аукционов мобильного спектра третьего поколения продемонстрировала, что теоретики правы: дьявол действительно в деталях.

Так, при проведении европейских аукционов по распределению лицензий на услуги мобильной связи можно было ожидать, что стоимость этих лицензий в пересчете на душу населения зоны покрытия окажется (с учетом разницы в уровне жизни) примерно одинаковой. Как показывает практика, основной фактор, определяющий желание людей платить за мобильную связь, – это доход. Значит, в странах с примерно одинаковым уровнем жизни можно ожидать, что стоимость лицензий на душу населения будет сходной. Однако в действительности картина оказалась другой. В Великобритании лицензия стоила 650 евро на душу, в Германии – 615, а в Голландии – 170, то есть почти в четыре раза меньше. В Италии – 240, а в соседней более богатой Швейцарии – 20! То, что лицензии, продававшиеся в 2001 году, после того как лопнул интернет-пузырь, на фондовом рынке Бельгии, Дании и Греции стоили гораздо дешевле, неудивительно. Удивительно, что в Бельгии они стоили вдвое меньше, чем в Дании.

Оксфордский экономист Пол Клемперер, участвовавший в разработке британского аукциона, отмечает, что главную роль сыграли именно организационные детали. В Англии сначала по технологическим соображениям намеревались продать четыре лицензии, но на рынке обычной мобильной связи было как раз четыре крупных оператора, а в этом случае формат аукциона, при котором участники постепенно повышают ставки, перебивая предложения друг друга, мог бы отпугнуть потенциальных новых игроков. Если бы при открытых торгах каждый из участников стал ставить на “свою” лицензию, новые игроки сразу бы видели, что им придется соревноваться с одной из крупных компаний, что практически безнадежно, и просто отказались бы от участия в аукционе. Решено было продать пять лицензий, привлекая таким образом новичков. Поскольку в одни руки давалась только одна лицензия, было заранее известно, что один из игроков на рынке окажется таким новичком. Хотя в этом случае существующим компаниям не приходится конкурировать, им все же пришлось повышать цену, отвечая на ставки новичков.

Что же вызывает настороженность даже у энтузиастов аукционов? То, что по итогам европейских аукционов 3G-спектра многие европейские компании оказались на грани банкротства и им пришлось прибегнуть к помощи национальных правительств. В 2000–2001 годах европейские 3G-аукционы собрали больше 100 миллиардов долларов. Казалось бы, политики могли гордиться такими показателями. Однако вскоре отношение к результатам 3G-аукционов стало меняться. Это произошло после того, как фондовый рынок изменил свое отношение к компаниям, владеющим лицензиями на связь третьего поколения. От Франции до Финляндии аукционы обвинили в том, что они заставили компании делать слишком большие ставки.

Конечно, важным мотивом было желание компаний покрыть потери за счет новых субсидий от правительств. Неверная ставка, основанная на слишком высокой оценке будущих прибылей, ничем не отличается от других инвестиций, казавшихся привлекательными, но принесшими в итоге убытки. По сравнению с потерями, произошедшими в результате неудачных слияний и поглощений на той же волне интернет-энтузиазма, потери европейских компаний на лицензиях выглядят не слишком высокими. Лучший аргумент в защиту европейских 3G-аукционов – то, что американский телекоммуникационный рынок потерял и в капитализации, и в количестве крупных игроков не меньше, чем европейский. И это при том, что никаких 3G-аукционов (в отличие от 2G-) в США не проводилось.

Всякий раз, когда политики организуют рынок без контроля со стороны общества, находятся причины, препятствующие тому, чтобы сделать это в ходе конкурентного процесса. Политикам не нужна эффективность нового рынка. Они редко бывают заинтересованы в том, чтобы новым игрокам было легко на него входить. Это потребителям нужны конкурентные рынки, на которых качество товаров выше, а цены ниже, чем на рынках, где доминируют несколько крупных компаний. В отдельных случаях гражданам удается наказывать политиков за их любовь к отсутствию конкуренции. Пока в Тринидаде и Тобаго готовился 3G-аукцион, в США, на родине современных аукционов, республиканский Конгресс позволил распределить строительные контракты в Ираке без конкурса. А последовавшие за этим выборы в Конгресс показали, что американским избирателям есть дело до того, проводятся аукционы или нет. Три человека из четырех, выходя с избирательного участка, сказали, что коррупция в республиканской администрации – одна из причин, по которой они проголосовали за демократов.

Аукционы 2000–2001 годов принесли правительствам стран ЕС 105 миллиардов евро

Как это всегда бывает, если выгоды получает узкая группа игроков, а потери “размазаны” по миллионам граждан, голос заинтересованного меньшинства гораздо слышнее. Аукционы квот на рыбную ловлю, проводившиеся в нашей стране в начале 2000-х, были выгодны всем, кроме компаний – участников рынка. Голоса “заинтересованных экспертов”, выступавших против этих аукционов, перевесили голоса экономистов. Интересно, что немногие доступные данные об этих аукционах показывают, что основной проблемой был не сговор (хотя и сговоров, по всей видимости, было немало), а непонимание участниками происходящего на аукционе, то есть неправильная организация. Данные, которые позволили увидеть и высокий уровень конкуренции, и заметную нерациональность участников, собрал (вручную записывая ставки, которые делали участники!) студент РЭШ Андрей Караваев для дипломной работы, которую он писал под нашим с Сергеем Гуриевым совместным руководством. Официальные данные об этих аукционах так и не удалось получить.

В 2008 году государственная комиссия по радиочастотам распределила российские 3G-лицензии на “конкурсе красоты”. Между тем было бы совсем просто организовать аукционы для продажи российских радиочастот. Ведущие ученые с мировым именем – Пол Клемперер, Пол Милгром, Джереми Бюлов из Стэнфорда и другие – консультировали многие правительства по вопросам продажи 3G-спектра. Среди более молодых специалистов по аукционам в мире были экономисты российского происхождения: Михаил Шварц, главный экономист Microsoft, Михаил Островский из Стэнфордской школы бизнеса, Сергей Измалков, который до перехода в РЭШ пять лет преподавал в Массачусетском технологическом институте, а теперь изучает, как проводит аукционы контекстной рекламы “Яндекс”.

Еще более известен в академической среде Илья Сегаль, именной профессор факультета экономики в Стэнфорде, специалист по экономической теории и одновременно один из четырех разработчиков “крупнейшего в истории человечества аукциона”, который готовит правительство США. Предстоит одновременно выкупить огромный объем радиоспектра у тех, кто хотел бы от него избавиться, – например, у закрывшихся пейджинговых кампаний – и продать его тем, кому он нужен. Илья уверен: “Возможно, мы многого не знаем об аукционах. Но мы точно знаем, что они лучше «конкурсов красоты»”.

У экономистов есть ответы на все мыслимые возражения. Не нужны деньги в бюджете? Можно просто снизить налоги на ту сумму, которую мы получим от приватизации: налоги почти всегда вносят искажения в экономику, а продажа с аукциона – нет. Новые лицензии все равно окажутся в руках старых монополистов? Тем, кто умеет считать до трех – МТС (раз), “Вымпелком” (два), “Мегафон” (три), – должно быть понятно, что на нашем аукционе нужно продавать не меньше четырех лицензий. Если компании заплатят слишком много за лицензию, то переложат потом издержки на потребителя? Это просто ерунда: цена и так назначается с тем, чтобы максимизировать прибыль. Экономических аргументов за то, чтобы не проводить аукцион лицензий, просто нет. Тем не менее борьба за проведение аукционов продолжается. Экономисты в этой борьбе сражаются за благосостояние граждан.