Глава 17
Как победить клептократию
В последние годы все разнообразные разговоры о борьбе с глобальной и системной коррупцией характеризовались несколькими яркими особенностями.
Во-первых, коррупция привязывалась в той или иной мере к невероятному количеству вещей. Она изучалась во взаимосвязи с экстремизмом и терроризмом; ею объяснялись падения режимов; ее связывали с незаконным оборотом наркотиков и незаконной торговлей оружием; коррупция даже использовалась как фактор, облегчающий анализ гибридных войн. Не стану утверждать, что нет никакой связи между коррумпированными правительствами и всеми этими мировыми проблемами. Однако важно понять, что, если исследователь углубится в них, фокус его внимания почти наверняка сместится с поведения коррупционеров и коррупционных сетей к более широким проблемам и последствиям. В результате мы получим длинную историю с очень общими заключениями и рекомендациями.
Во-вторых, почти во всех исследованиях о глобальной коррупции как наиболее важная отмечалась связь между коррупцией и офшорными юрисдикциями и номинальными компаниями. Дальше авторы обычно переключаются на отмывание денег как таковое, оценивают его размер, исследуют направления перетока денежных средств, обвиняют пособников и предлагают пути и способы сокращения влияния этого фактора на современные экономики.
Есть еще две проблемы. С одной стороны, существует ключевая дилемма: должны ли те, кто хочет бороться с коррупцией, решать проблему в странах, которые реально коррумпированы, или следует попытаться преобразовать и изменить методы ведения бизнеса как в западных странах, так и в офшорных финансовых центрах? В 2016 году крупнейшие международные организации выделяли сотни миллионов долларов на финансирование антикоррупционных программ от Украины до Зимбабве, от Египта до Нигерии. Но если посмотреть на одну из самых коррумпированных стран в Европе, Украину, легко заметить, что большая часть этих денег (по некоторым оценкам, до 80 %) направлялась на обучение местной полиции, поставки современного оборудования для полицейских и даже на модернизацию судебной системы. Аналогично выглядит ситуация и в других странах. Это означает, что международные усилия сосредоточены на борьбе с тем, что мы называем взяточничеством, т. е. мелкой коррупцией, и никак не угрожают коррумпированному бюрократическому государственному аппарату. В результате Украина переместилась с седьмого на первое место в списке самых коррумпированных стран Европы, Ближнего Востока и Африки, составленном Ernst & Young, в то время как ни одного дела о коррупции так и не было возбуждено. Не слышно ничего и о комплексной борьбе с международной коррупцией внутри развитых стран – в лучшем случае тамошние правоохранительные органы преследуют собственных граждан, которые пытаются спрятать свои деньги в Швейцарии и Люксембурге.
Иначе говоря, современный подход выглядит очень неэффективным и должен быть заменен другим подходом, который отменит все программы, нацеленные на противостояние взяточничеству за границей (так как это не меняет общей картины). Следует забыть о реформировании офшорных налоговых зон (поскольку они не будут объявлены вне закона в обозримом будущем) и сфокусироваться на главной проблеме – на реальном проникновении в западные экономики коррупционных доходов и денег из клептократических стран.
С другой стороны, все яснее вырисовывается желаемая природа антикоррупционного взаимодействия между западным миром и глобальной периферией. В большинстве случаев это сотрудничество существует на уровне правительств: они подписывают и ратифицируют соглашения, получают деньги от международных организаций, распределяют их и рапортуют о достигнутых успехах. Однако, если честно признать, что большинство периферийных государств, откуда направляются «грязные» денежные потоки, коррумпированы сверху донизу, можно прийти к выводу, что сам принцип сегодняшних действий чрезвычайно непоследователен. Выделять правительствам Нигерии или Украины деньги на ликвидацию коррупции – все равно что финансировать нацистский режим в надежде, что жизнь евреев там станет более безопасной и комфортной. Любое антикоррупционное сотрудничество с клептократическими правительствами должно быть немедленно прекращено.
Если точнее – должна быть прекращена не только финансовая и организационная помощь этим правительствам, но и обмен любой значимой информацией. В таких странах правоохранительные или налоговые органы часто пренебрегают компроматом на высокопоставленных коррупционеров и при этом используют полученную информацию против тех, кто не вовлечен в коррупционные схемы, но может быть обвинен в незначительных преступлениях вроде игнорирования некоторых формальностей при открытии счетов в зарубежных странах.
Теперь, после всех предварительных комментариев и предположений, можно переходить к общей структуре концепции, которую можно назвать Глобальной антикоррупционной инициативой. Основное предложение состоит в формальном делении мира на «безопасные» и «небезопасные» места с точки зрения коррупции. Те страны, которые выразят намерение остановить глобальную коррупцию на своих границах, заключают соглашение (договор, коалицию и т. п.) о том, как они будут действовать при обнаружении притока «грязных денег» со стороны государств – членов коалиции. В этом случае каждая сторона должна предоставить любой другой стороне исключительные полномочия в борьбе с коррупцией: например, полиция и правоохранительные органы должны признавать и исполнять все судебные запросы, поданные следователями любого из сотрудничающих государств (разыскные запросы, ордеры на арест или конфискацию активов и т. д.), если это касается преступлений, связанных с коррупцией или отмыванием денег, совершенных гражданами любого государства, которое подписало и ратифицировало соглашение. В то же время соглашение для этого вида сотрудничества подразумевает, что граждане всех стран-участниц могут свободно использовать свои средства и получать банковское обслуживание с полным соблюдением конфиденциальности в любой из этих стран.
Соглашение должно быть открыто для любой страны, безотносительно уровня ее коррумпированности, – но для вступления в сообщество «безопасных» стран правительства присоединяющихся стран должны четко заявить, что они снимают все ограничения на преследование своих граждан за возможные коррупционные преступления в любом другом государстве-участнике, невзирая на любой вид внутренней неприкосновенности, которой они могут обладать (дипломатический статус, статус выборного должностного лица или его представителя, статус политического беженца и т. п.). Другими словами, все подписывающиеся стороны объявляют свою территорию общим пространством для антикоррупционных действий, а их граждане будут равны перед антикоррупционным законодательством сообщества. Соответствующие законы могут быть либо согласованы и введены в действие заранее, либо разработаны позднее с развитием сообщества.
Эти общие принципы проявят себя в нескольких ключевых последствиях.
Во-первых, члены вновь созданной коалиции объявят, что их не волнует то, что может произойти на территории, лежащей вне контура «безопасной» части мира. Коррупция в этих странах должна стать проблемой их правительств или гражданских обществ, а не глобального сообщества. Запад не будет заботиться о бедных индийцах, украинцах или филиппинцах, страдающих от местной коррупции, – это их страны, и они должны быть ответственны за все, что в них происходит.
Во-вторых, результатом предлагаемой инициативы станет поэтапный демонтаж офшорных юрисдикций. В основе ее лежит простая идея, что финансовые центры не должны использоваться для отмывания «грязных денег». На политической карте мира есть целые государства, которые существуют во многом благодаря такого рода операциям. Речь идет о Панаме и Доминикане, Багамах и Маврикии, Барбадосе и Брунее, Самоа, Вануату и дюжине других. Они, конечно, могут существовать и далее, а их представители – участвовать в Генеральной ассамблее ООН, однако отношение к этим государствам и всем компаниям, использующим эти юрисдикции, должно быть соответствующим, – как к изгоям. При этом весьма двусмысленным выглядит статус налоговых убежищ, которые либо официально являются имуществом, владениями или территориями предполагаемых «цивилизованных» государств (чемпион здесь, конечно, Соединенное Королевство с островами Мэн, Гернси, Джерси, Каймановыми островами, Британскими Виргинскими островами, Бермудами и т. д.); либо де-факто и в некоторых случаях де-юре составляют Европейский союз (первая группа включает Лихтенштейн, Монако, Андорру и Сан-Марино, вторая – Люксембург и Кипр); либо представляют собой особые юрисдикции, являясь в то же время неотъемлемой частью национальных государств или конфедераций (как штат Делавэр в Америке или кантон Цуг в Швейцарии). Предлагаю все эти места считать «небезопасными» – поскольку компаниям, созданным там, и людям, владеющим счетами в местных банках, не позволят свободно вложить капитал в «безопасные» страны. Как следствие, особые условия в таких местностях, как Делавэр или Цуг, вскоре будут полностью отменены. Люди, создающие в офшорах компании и размещающие денежные средства в местных банках, будут иметь возможность тратить свои деньги по всему миру, используя, к примеру, личные или корпоративные платежные карты. Однако этим компаниям не разрешено будет открывать банковские счета и инвестировать денежные средства в активы или недвижимость в «безопасной» зоне – если только они не будут отвечать определенным требованиям, которые будут перечислены позже. Проще говоря, офшорные компании должны быть перепрофилированы таким образом, чтобы они могли действовать как глобальные налоговые убежища и инвестиционные механизмы для мировой периферии, а не для развитых стран.
Третьим и наиболее важным элементом системы должно стать выяснение происхождения бенефициарных владельцев компаний и счетов. Сегодня, когда Глобальной антикоррупционной инициативы еще не существует, требования для открытия офшорного счета довольно формальны: резиденту достаточно просто заявить, что все его богатства «нажиты непосильным трудом». Я же предлагаю изменить подход к гражданам и компаниям из стран, находящихся вне «безопасной» зоны, которые собираются открыть счет или приобрести коммерческую или жилую недвижимость в любой стране, участвующей в Глобальной антикоррупционной инициативе (исключение будет сделано только для государственных корпораций, приобретающих имущество или активы, необходимые для их основной деятельности, от их собственного имени и за их собственный счет). Никакая офшорная или иностранная компания, созданная вне «безопасной» зоны, не сможет владеть там имуществом, не задекларировав его бенефициарного собственника. Если компания уже владеет собственностью в «безопасной» зоне и не декларирует конечного бенефициара, ее заставят продать актив за установленное время (например, три года) под угрозой конфискации. Возможность использования граждан «безопасных» стран в качестве номинальных владельцев легко может быть исключена, если гражданин будет вынужден объяснить происхождение этих средств и заплатить соответствующие налоги.
Главная идея здесь не в том, чтобы исключить возможность для граждан остального мира открывать счета или покупать недвижимость в «безопасной» зоне. Смысл – в гарантиях полной прозрачности. Глава национального банка африканской страны или депутат Верховной Рады Украины сможет купить особняк в центре Лондона, но в этом случае их имена будут известны властям и любой вид банковской тайны не будет их касаться. Кроме того, все страны, участвующие в Глобальной антикоррупционной инициативе, должны будут немедленно и навсегда отказаться от всех программ, позволяющих иностранным гражданам приобретать вид на жительство или подавать на гражданство на основании огромных инвестиций, сделанных в национальную экономику, или приобретения недвижимости в стране. Рекомендуется также переписать правила предоставления политического убежища с целью исключить возможность для клептократов претендовать на роль «оппозиционных активистов», чтобы проникнуть в «безопасную» зону и обосноваться в ней.
Подводя предварительный итог, можно сказать, что суть предлагаемой мной стратегии состоит в концентрации не только на непосредственной и рутинной борьбе с коррупцией (это, разумеется, не предполагает отказ от нее как таковой; напротив, подразумевает всяческое усиление), но и на выживании ее из цивилизованного мира; не на изъятии «грязных денег», а на принуждении их владельцев уйти из «безопасной» зоны – и, в долгосрочной перспективе, на расширении числа участников Глобальной антикоррупционной инициативы.
