Еще в июне 1619 года Собор должен был принять ряд важных решений: установление нового инвентаря земель, обремененных налогами, чтобы собрать более или менее оправдываемые опустошениями войны недоимки; меры для возвращения бежавших плательщиков (тяглых), преследование за злоупотребления властью, совершенные «служилыми людьми» в качестве чиновников всякого рода. Создание специального департамента прошений (буквально жалоб против сильных людей, «приказа, что на сильных людей челом бьют»), кажется, явилось результатом этой инициативы.

В то же самое время осознали необходимость установить правильную государственную роспись доходов и расходов, и Москва, таким образом, получила свой первый бюджет.

По поводу же злоупотреблений чиновников было приказано сделать розыск в связи с одновременно выплывшей задачей фундаментальной реорганизации всей провинциальной администрации. Слабость контроля свыше и отсутствие снизу сильных местных коллективов отдавали беззащитных, ими управляемых, людей полному произволу представителей центральной власти, изощрявшихся в невероятных выходках насилия. Как, впрочем, и во Франции, да и в других странах Европы, несмотря на уже ярко выраженную централизацию, административная организация не отвечала определенному типу. Чтобы уменьшить злоупотребления, Иван IV дал полномочие иным обществам самим избирать себе правителей.

Но этот зародыш самоуправления не имел общего применения. В силу ли своей беспечности, или по недоверию, общины местами сами уклонялись от этой привилегии, и, отдав среди кризиса главенство военной диктатуре воевод, избранные власти почти отсутствовали, особенно пострадала их уголовная юрисдикция, выполняемая губными старостами.

Отсюда усилились беспорядки и лихоимство, особенно в отдаленных местах. Так, в Мангазее в Сибири двое воевод, Андрей Палицын и Григорий Кокорев, запятнали себя целым рядом гнусностей, причем один из них отличался тем, что прикарманивал подати, собираемые под аккомпанемент палочных ударов, а другой заставлял своих подчиненных пьянствовать ежедневно в его собственном кабаке. В 1621 году был послан общинам циркуляр, запрещавший вымогать магарычи и неправильную барщину, но результат можно было заранее предвидеть, и в 1627 году поворот в сторону политики Грозного усилил власть губных старост, так что в их руках теперь сосредоточилось постепенно все местное управление.

К несчастию, помощь со стороны заинтересованного населения еще отсутствовала. Некоторые области и города, как и раньше, мешкали приступить к подобной организации, другие гнушались ее, утверждая, как это было с Дмитровом и Кашином в 1644 году, что администрация воевод лучше. На деле, собственно говоря, свободный выбор властей был почти фиктивным в большинстве случаев отчасти потому, что центральная власть вмешивалась и нарушала принцип этого института, отчасти потому, что сами избиратели были не способны им воспользоваться. Такое явление имело место и в более близкую от нас эпоху, и в конце концов воеводы одержали победу. Во всех странах, где пустил корни деспотизм, он достигает наибольшей силы и прочности существования, отнимая у подчиненных вкус к свободным нравам, как и необходимое умение воспользоваться последними.

Центральная администрация не могла похвастаться последовательностью в этом отношении. Ей самой было необходимо реорганизоваться, и хотя Михаил и Филарет во многих отношениях столкнулись с совершенно новым положением дел, они тем не менее не замышляли сыграть в этой сфере роль новаторов. Обычною их заботою являлось привести все в порядок, и им казалось наиболее отвечающим этой цели приложение старых формул даже там, где они видели развитие в политической, экономической и социальной жизни страны. Они совсем не коснулись Приказов, удовольствовавшись лишь умножением числа этих учреждений путем их расчленения и специализации их в каждом отдельном департаменте той или другой группы дел. Эта мера увеличила класс чиновников, уже установленный ранее.

Таким образом, впрочем, и в наши дни в ряде стран зарождаются новые министерства.

Адам Олеарий. Русские крестьяне и крестьянки. XVII век. Гравюра

Но какова бы ни была административная организация Московского государства, местная или центральная, она, сохраняя как организация фискальная классовый характер, породила и другие затруднения. Классы чувствовали на себе общее расстройство. С этой стороны задача разрешения кризиса сводилась к двум различным целям: к правильному распределению территориальных назначений между «служилыми людьми» и к установлению правильных отношений между этими владельцами земли и работниками на этой земле – крестьянами. Большое число служилых не имело с момента кризиса никакого надела; большое число надельных земель было обращено в пустыню, что для их владельцев было равносильно их отсутствию; наконец, большое число казенных земель и других, подчиненных цензу, «черных земель», произвольно были обращены в свободное владение.

Вот на этот-то последний пункт, особенно, конечно, чувствительный с точки зрения интересов государства, и были главным образом обращены усилия Филарета. Известно, как в Швеции, почти в ту же эпоху и при почти тождественных обстоятельствах, «редукция», внезапно произведенная Карлом XI, привела к борьбе, разгоревшейся по этому поводу между государем и дворянством, к временно полному триумфу абсолютизма. Не приняв такой насильственной формы, труды московской ревизии, произведенной с 1629 по 1636 год и кончившейся изданием постепенно принятых мер (Поместное Уложение), однако, имели аналогичную цель.