Если бы правительства воздержались от активных действий даже после столь вопиющего гастрономического оскорбления, как конина в бургерах, народ едва ли остался бы безмолвным. Когда разразился этот скандал, потребители винили во всем ретейлеров, ретейлеры – поставщиков, и все хором обвиняли правительство. Случившееся заставляет задуматься над извечным вопросом: а кто же, собственно, виноват? Кому мы можем доверить отделение мух от котлет?

Поскольку все без исключения любят обвинять правительство, давайте с него и начнем. Роль правительства заключается в формировании законодательных рамок, обеспечивающих права и свободы граждан, контроль за тем, как соблюдаются эти права, и – при необходимости – принятие принудительных мер для их соблюдения.

В Великобритании задача контроля за безопасностью еды и соблюдением пищевых стандартов возложена на органы местного самоуправления. Исключение составляют лишь некоторые мясоперерабатывающие комплексы, которые относятся к ведомству Агентства по пищевым стандартам. Вопросами гигиены, качества и безопасности продуктов занимается должностное лицо в совете графства, отвечающее за экологию и здравоохранение. Состав и маркировка продуктов питания входят в сферу ответственности чиновника по торговым стандартам. Многие советы графств нанимают подрядчиков для проведения ревизий и аудита, поскольку выполнить их своими силами просто не могут. С 2008 г. количество персонала, отвечающего за контроль над соблюдением пищевого законодательства, сократилось на 63%. Ресурсы органов местного самоуправления ограниченны, им необходимо проявлять осмотрительность при распределении бюджетных средств. В этих условиях контроль за соблюдением пищевого законодательства далеко не всегда оказывается в приоритете.

Органы местного управления сотрудничают с Агентством по пищевым стандартам и подвергаются регулярным проверкам. Основная задача агентства – охранять здоровье населения и блюсти интересы потребителей во всем, что касается продуктов питания и напитков. Помимо сотрудничества с органами местного самоуправления, агентство осуществляет проверки предпринимателей по части безопасности поставляемого ими продовольствия. Эта деятельность включает в себя маркировку продуктов на предмет их безопасности для потребителя, то есть содержания в них потенциальных аллергенов, срока годности и т. п.

Помимо Агентства по пищевым стандартам, в 2010 г. в Великобритании имелось еще два органа, в сферу ответственности которых входила маркировка продуктов питания. За информацию о пищевой ценности отвечало министерство здравоохранения, а за информацию о составе и подлинности продукта – уже знакомое нам министерство окружающей среды, продовольствия и сельского хозяйства. Национальное управление аудита Великобритании (National Audit Office) назвало подобное распределение ответственности между правительственными ведомствами одним из основных факторов, сыгравших на руку мошенникам в истории с «троянской кониной». Заинтересованные лица просто не понимают, к кому следует обращаться за информацией, и это мешает правительству нести свет знаний в массы в желаемом объеме. Именно это распыление ответственности было первым, на что обратил внимание профессор Крис Эллиот в своем отчете о состоянии сети поставок продовольствия в Великобритании. Он заявил, что, несмотря на все усилия, предпринимаемые каждым ведомством в своей сфере ответственности, они не сотрудничают между собой. По результатам отчета британское правительство учредило Комитет по соблюдению пищевого законодательства (Food Integrity Committee), цель которого состоит в том, чтобы собрать воедино фрагменты ответственности, ранее распределенные по различным департаментам и министерствам.

Британское правительство не одиноко в своих трудностях, вызванных распылением ответственности. Основную ответственность за безопасность продовольствия в США делят между собой Управление по санитарному надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов и министерство сельского хозяйства (US Department of Agriculture, USDA). Управление по санитарному надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов отвечает за безопасность всех местных и импортных продуктов, за исключением мяса и птицы, которые находятся в ведении министерства сельского хозяйства. Яйца в целом виде относятся к сфере Управления, но стоит скорлупе треснуть – и они уже переходят в зону ответственности Службы продовольственной инспекции и безопасности продуктов (Food Safety and Inspection Service, FSIS), входящей в состав министерства. В 2013 г. канадское правительство перевело Канадское агентство по контролю за качеством пищевых продуктов (Canadian Food Inspection Agency, CFIA) под управление министерства здравоохранения (Health Canada) вместо министерства сельского хозяйства (Agriculture Canada). Тем не менее в стране до сих пор действуют три органа, ответственные за соблюдение пищевого законодательства, – Канадское агентство по контролю за качеством пищевых продуктов, Канадское управление по охране общественного здоровья (Public Health Agency of Canada) и министерство здравоохранения. Но они хотя бы подчиняются одному и тому же министру. В Китае за контроль качества пищевых продуктов отвечает не меньше десяти правительственных департаментов.

С точки зрения борьбы с пищевым мошенничеством государства обладают значительными возможностями по сбору и сопоставлению информации, а также обмену ей. Нидерланды с их долгой и славной торговой историей имеют, как следствие, и долгий опыт борьбы с мошенниками в пищевой промышленности, а также солидные наработки в том, что касается сбора информации о преступлениях в этой сфере. В 2013 г. Нидерландское ведомство по безопасности пищевых продуктов и защите потребителей (Netherlands Food and Consumer Product Safety Authority, NVWA) собрало около 120 000 фактов, касающихся пищевого мошенничества. Вся эта информация привела к раскрытию лишь 20 преступлений. Фармакопейная конвенция США (US Pharmacopeial Convention, USP) ведет специальную базу данных по пищевому мошенничеству (Food Fraud Database), где описаны все продукты, о фальсификации которых когда-либо упоминалось в СМИ и рецензируемых изданиях. В ней содержится информация о том, какой именно ингредиент был использован для фальсификации, и о методе, с помощью которого он был обнаружен. Ознакомление с этой базой данных может дать вам фундаментальные представления о том, какие именно продукты относятся к группе риска и каковы основные инструменты мошенников. После скандала с кониной правительство ЕС осознало, что в Европе аналогичная статистика не ведется. Сбор информации – первый и самый необходимый шаг в решении проблемы: он позволит понять, где находятся основные слабые места и как нужно действовать. Кроме того, очень важно распространять эту информацию, поскольку сеть поставок продовольствия глобальна и мошенники в своих действиях не ограничиваются территорией отдельно взятой страны.

Кроме того, правительства обязаны пресекать преступную деятельность, обеспечивая повсеместное исполнение законов. Информации о случаях мошенничества много – гораздо больше, чем о вынесенных мошенникам приговорах. Даже после разоблачения «троянской конины» не последовало громких судебных процессов. Первый приговор по обвинению в мошеннических действиях с кониной (не связанному с первоначальным скандалом) был вынесен лишь в конце 2013 г. Случайно проведенный тест свиных сосисок, купленных в английском Дартфорде, выявил их «лошадиную сущность»: почти половина всего содержавшегося в них мяса оказалась не заявленной на упаковке кониной. Компанию-импортера Expo Foods Ltd суд обязал уплатить штраф в £5000, а также £2500 на покрытие следственных расходов. Первые обвинения, напрямую связанные с «троянской кониной», были вынесены лишь в мае 2014 г. – через 15 месяцев после обнаружения ДНК лошади в замороженных бургерах.

Несмотря на существование законодательства, регламентирующего юридическое преследование за мошенничество в пищевой промышленности, существует немалая дистанция между предусмотренными мерами пресечения и реально выносимыми приговорами. В 2012 г. двум руководителям компании Hitchin' Post Steak Co., занимающейся убоем и переработкой птицы в США, было предъявлено обвинение в неверной маркировке и фальсификации товара, который они продавали. За приписываемые им преступления закон предусматривал следующие максимальные меры:

• пять лет тюремного заключения и штраф в размере $250 000 за участие в сговоре с целью перевозки и продажи неверно маркированных и фальсифицированных продуктов из мяса птицы;

• один год тюремного заключения и штраф в размере $100 000 за несанкционированное использование официальной отметки о контроле;

• один год тюремного заключения и штраф в размере $100 000 за продажу и обработку продуктов из мяса птицы, которые выдавались за прошедшие контроль;

• три года тюремного заключения и штраф в размере $250 000 за продажу фальсифицированных продуктов из мяса птицы;

• три года тюремного заключения и штраф в размере $250 000 за несанкционированное использование официальной отметки о контроле на фальсифицированных продуктах из мяса птицы;

• три года тюремного заключения и штраф в размере $250 000 за дезинформацию о прохождении контроля.

Если бы при вынесении приговора им была назначена максимальная мера пресечения по каждому пункту обвинения, они получили бы до 16 лет тюрьмы и были бы обязаны уплатить до $1,2 млн штрафа. В действительности все было совсем не так. Оба руководителя Hitchin' Post заключили соглашения о признании вины. Вице-президент компании получил один год условно и штраф в размере $5000, а генеральный директор был приговорен к одному году условно и должен был уплатить $15 453 в качестве штрафа и возмещения издержек. Подобные меры пресечения едва ли удержат кого-то от столь прибыльной мошеннической деятельности.

После скандала с меламиновым молоком в Китае под следствием оказался 21 потенциальный участник преступления. Руководитель компании Sanlu был приговорен к пожизненному заключению и штрафу в размере $3,1 млн. Фермер Чжан Юйцзюнь, который изготавливал и продавал белковый порошок с меламином, а также посредник по имени Гэн Цзипин, продавший более 900 т сухой молочной смеси с добавкой этого порошка, были приговорены к высшей мере и казнены в ноябре 2009 г.

Как мы видим, существуют большие расхождения между разными странами в том, что касается мер пресечения пищевого мошенничества. Если мы хотим склонить чашу весов на свою сторону, было бы логично назначить такие меры наказания, которые как минимум уравновешивали бы потенциальную выгоду от мошеннических действий. Повышение штрафов и сроков тюремного заключения за фальсификацию продуктов могли бы стать вполне убедительным аргументом. В ноябре 2014 г. правительство Тайваня в десять раз увеличило штрафы за пищевое мошенничество, чтобы восстановить доверие потребителей после разоблачения компании Wei Chuan Foods Corp, которая добавляла запрещенный краситель в оливковое масло.

Профессор Эллиот называет нулевую терпимость к мошенничеству одним из столпов пищевой безопасности. Излагая эту идею на одной конференции, он сослался на известную в криминалистике «теорию разбитых окон». В двух словах она заключается в следующем: если в здании есть одно выбитое стекло и никто его не заменяет, очень скоро в здании разобьют и остальные окна; но если быстро вставить новое стекло взамен выбитого, вероятность того, что разобьют и другие окна, снижается. Идея проста: нужно решать проблемы, пока они маленькие, и сурово наказывать даже за незначительные проступки. Государство вполне может взять на себя ведущую роль в этом процессе.

Датская Летучая бригада за первый год работы выписала штрафов приблизительно на полмиллиона британских фунтов. Семь лет спустя общая сумма штрафов снизилась примерно вчетверо, главным образом благодаря тому, что теперь законы соблюдаются лучше. Предприниматели не хотят, чтобы их поймали за руку, и строже следят за тем, что происходит на производстве. Летучая бригада не только выписывает штрафы и присылает провинившимся компаниям счета на оплату своего рабочего времени, но и выставляет правонарушителей на всеобщее поругание, публикуя информацию о них в специальных пресс-релизах. Одно время инспекторы даже возили с собой съемочную бригаду, как в известном британском реалити-шоу Traffic Cops.