Кто регулирует деятельность регуляторов?

Мы не можем контролировать себя. Вам придется вмешаться и взять Уолл-стрит под контроль”, – заявил Джон Мак, бывший глава инвестиционного банка “Морган – Стэнли”, выступая в Нью-Йорке в ноябре 2009 года. Американские конгрессмены не отказали г-ну Маку в любезности и приняли в 2010 году закон “О реформе финансовой системы и защите прав потребителей”. (Далее – “закон Додда – Фрэнка”. Он назван так по именам двух его главных авторов, сенатора и члена Палаты представителей.)

У верховенства права много врагов. Один из них – дурные законы. Закон Додда – Фрэнка (его цель – “обеспечение финансовой стабильности Соединенных Штатов путем увеличения подотчетности и прозрачности финансовой системы, отказ от системы [учреждений] «слишком больших, чтобы рухнуть», защита американских налогоплательщиков путем отказа от бэйлаутов, защиты потребителей от злоупотреблений при оказании финансовых услуг, и решение других задач”) – это почти идеальный пример избыточно сложного регулирования. Этот закон предписывает регламентирующим органам разработать 243 акта, провести 67 исследований и издавать 22 периодических доклада. Взамен упраздненного регламентирующего органа образовали два новых. Установлен детализированный порядок “упорядоченной ликвидации” системообразующих финансовых институтов (СФИ). Это смягченный вариант “правила Волкера”, которое запрещает СФИ покупать и продавать ценные бумаги на собственные средства, [предназначенные для покрытия обязательств перед клиентами], выступать гарантом и владеть долями в фондах прямых инвестиций и хеджевых фондах. Но это не все.

Ст. 232 закона Додда – Фрэнка предусматривает образование в каждом регламентирующем органе отдела по работе с меньшинствами и женщинами – чтобы, кроме прочего, обеспечить “активное вовлечение предприятий, владельцами которых являются представители меньшинств и женщины, в программы данного органа и договорные отношения с ним”. Если вы не согласны с убеждением главы МВФ Кристин Лагард, что если бы банк “Леман бразерз” [“Братья Леман”] назывался “Леман систерз” [“Сестры Леман”], кризиса не было бы, то вы, вероятно, захотите узнать, как именно указанная статья закона будет способствовать “обеспечению финансовой стабильности Соединенных Штатов”. Тот же вопрос возникает при изучении ст. 750, в соответствии с которой образуется межведомственная рабочая группа для “изучения состояния существующих и потенциальных рынков квот на эмиссию двуокиси углерода для обеспечения эффективности, защищенности и прозрачности таких рынков”. Любопытна и ст. 1502. Она предусматривает, что товары могут быть снабжены этикеткой “Изготовлено из сырья, добытого не в Демократической Республике Конго”, если в производстве не использовались “контрабандные минералы, торговля которыми прямо или косвенно финансирует вооруженные группировки в… Конго и сопредельных государствах, либо идет на пользу таким группировкам”. Разумеется, торговля “кровавыми алмазами” – это плохо. И в дискриминации по признаку расы или пола нет ничего хорошего. И в изменении климата. Но уместно ли упоминать обо всем этом в законе?

В разделе II закона Додда – Фрэнка почти 80 страниц посвящено детальному описанию того, как ликвидировать СФИ с меньшим ущербом, нежели причинило банкротство “Леман бразерз”. Закон возлагает эту обязанность на министра финансов США, Федеральную корпорацию по страхованию банковских депозитов (ФКСД), Федеральный окружной суд и Апелляционный суд округа Колумбия. Если министр финансов и ФКСД придут к мнению, что крах финансовой организации может повлечь всеобщую дестабилизацию, они могут поставить ее под свой контроль. А если организация возражает, вашингтонские суды должны в течение одного дня утвердить либо отменить решение министра финансов и ФКСД. Причем разглашение информации о том, что такое дело рассматривается, влечет уголовную ответственность. Я понятия не имею, как экстраординарная процедура такого рода улучшит обычный порядок банкротства. Может быть, следует произносить СФИ (SIFI) как “сай-фай” (sci-fi)?

Выше я указывал, что институты финансовой системы, деятельность которых максимально жестко регулируется, наиболее уязвимы: это крупные банки по обе стороны Атлантики, а не хеджевые фонды. Американскому политическому классу проще списать кризис на дерегулирование и злоупотребления банкиров. Это не только помогает свалить вину на других, но и оправдывает введение новых правил. Однако возникает вопрос: quis custodiet ipsos custodes [кто устережет самих сторожей]? И вправду: кто регулирует деятельность регуляторов?

Рассмотрим еще один пакет нормативных актов. Согласно стандарту “Базель III”, который вступит в силу в 2013-м – конце 2018 года, 29 крупнейшим международным банкам дополнительно потребуется 566 млрд долларов капитала или уменьшение активов примерно на 5,5 трлн долларов. По данным агентства “Фитч”, это повлечет 23-процентный рост капитала банков относительно показателя конца 2011 года. Конечно, после 1980 года крупные банки оказались недокапитализированы (или слишком зависимы от заемных средств – это как вам больше понравится). Но далеко не ясно, как принуждение банков к тому, чтобы они увеличивали свой уставной капитал или меньше давали в долг, отвечает цели устойчивого восстановления экономики, без которого невозможно возвращение финансовой стабильности в США, а тем более в Европе.

За всеми подобными актами стоит всеобщий закон непреднамеренных последствий. Что если совокупный эффект всех этих законов делает СФИ более, а не менее уязвимыми? Среди многочисленных нововведений стандарта “Базель III” есть требование: в “тучные времена” банки должны накапливать капитал, чтобы в “худые” иметь “подушку безопасности”. Это правило широко приветствовалось несколько лет назад, когда его ввели испанские регуляторы. Что тут добавить!