Книга: Траблы с Европой. Почему Евросоюз не работает, как его реформировать и чем его заменить
Назад: Глава 1 Как и почему возник Европейский Союз
Дальше: Часть II Экономика Европейского Союза
Глава 2
Неприятности с Евросоюзом как с политическим институтом
Я верю в политический союз. Я верю в политическую Европу. Я верю в Европу интеграции. Я верю в Европу, где мы идем одной общей дорогой в экономике, культуре и политике.Николя Саркози, январь 2007 г.
Даже родись корова в конюшне, все равно коровой и останется.Автор неизвестен
Все больше современных обозревателей склоняются к мнению, что успехи Европейского союза относятся к прошлому. Что же касается настоящего и еще больше будущего, то у организации налицо целый ряд серьезных пороков.
• ЕС страдает от глубокого кризиса идентичности.
• Институты ЕС по большей части дурно структурированы, и ими плохо управляют.
• ЕС фокусируется на круге задач, как правило, не соответствующих требованиям сегодняшнего дня, руководствуется целями гармонизации и интеграции, что ведет к избыточному регулированию и душит конкуренцию.
• ЕС отдалился от избирателей и утратил живую связь с ними.
Одно из главных следствий указанных пороков заключается в склонности ЕС принимать дурные решения, которые наряду с другими причинами сказываются на его экономических результатах, и о них я буду говорить ниже, тогда как в этой главе мы обсудим политические и институциональные особенности Евросоюза. Для начала я покажу, чем важны институты, а затем перейду к краткому рассмотрению изъянов в институциональной структуре ЕС, начиная с такого важнейшего вопроса, как идентичность. Затем поговорим об институтах ЕС как таковых и проанализируем, как у избирателей в странах – членах ЕС меняются взгляды.
Почему важно, как нами правят
На протяжении почти всей истории человечества люди были лишены права голоса в вопросе о том, как ими правят. Правители руководили как умели, до тех пор пока не появлялась какая-нибудь другая столь же произвольная сила и не узурпировала власть. Династии и империи приходили на историческую сцену и исчезали с нее без каких бы то ни было логических оснований, кроме применения грубой силы, которая перемежалась покорным подчинением власти традиций, законов и обычаев.
Не следует забывать, что долгая история правления деспотий по времени совпадает с такой же долгой историей практически нулевого экономического роста. Хотя виной тому причины достаточно сложного порядка, особо подчеркну в связи с этим, что способ правления всегда имел значение не только для свободы и счастья человека (что, разумеется, есть самые важные цели), но и для экономического роста. Неслучайно поэтому, когда в XVII–XVIII вв. Западная Европа действительно переживала начало расцвета, его связывали с ограничением произвольной власти, признанием силы и верховенства закона, а также с рождением энергичного и чуткого к поведению властей гражданского общества.
Причины промышленной революции (первой страной, где она произошла, стала Англия) вот уже две сотни лет служат пищей для нескончаемых академических споров, и, судя по всему, конца-края им в обозримом будущем не предвидится. А я бы, с вашего позволения, сформулировал проблему несколько иначе: причины промышленного переворота не исчерпывались открывшимися возможностями использования угля и энергии воды. Главную роль сыграли перемены в сфере политики, институтов и финансов.
Если сделать исторический экскурс в четыре последних столетия, то мы увидим, что три главные революции того периода тесно связаны с несогласием в обществе по поводу того, законны ли поборы, которые действовавшая в тот период суверенная власть взимала с подданных. Возьмем Английскую революцию XVII в. (также называемую Английской гражданской войной), в ходе которой король Карл I лишился головы и в стране на короткий период установилась республика. Поводом послужил конфликт между парламентом и Карлом I, когда последний решил без согласия парламента повысить налоги, чтобы добыть средства для ведения войн. Аналогично этому одной из причин Великой французской революции 1789 г. стало несогласие с налогообложением конфискационного характера. Вопрос налогов также в определенной степени дал повод и для Американской революции 1776 г., и для знаменитого лозунга революционеров «нет налогов без представительства». В случае двух из трех упомянутых революций (в Англии и США) ограничение полномочий суверенной власти, особенно в сфере экономики, послужило определяющим фактором для последующего экономического преуспевания.
Что касается институтов, то их роль действительно важна. В недавно вышедшей книге «Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity and Poverty» («Почему одни нации богатые, а другие – бедные: источники мощи, процветания и бедности», 2012 г.) Дарон Аджемоглу и Джеймс Робинсон проводят различие между инклюзивными (вовлекающими) институтами, которые служат общественным интересам, и экстрактивными (извлекающими), по сути обслуживающими интересы правящей верхушки или какой-либо особой группы. Аналогично в своей книге «The Trouble With Markets: Saving Capitalism from Itself» («Неприятности с рынками: спасти капитализм от него самого») я разделяю созидательные и распределительные виды деятельности. Прогресс в обществе возможен только в том случае, когда инклюзивные институты преобладают над экстрактивными.
Как подчеркивает видный экономист и нобелевский лауреат Дуглас Норт, институты, играющие серьезную роль, не обязательно имеют формальный характер. Неменьшую роль играют и те, что Норт называет «неформальными институтами», к которым относятся, например, социальные условности, запреты, обычаи, традиции, общепринятые нормы поведения. Норт отмечает, что, получив независимость, латиноамериканские государства приняли конституции, как под копирку переписанные с конституции США, что, однако, не стало залогом эффективного государственного управления. Норт объясняет это тем, что практически все государства Латинской Америки прежде были колониями Испании и потому в их обществах пустили крепкие корни испанские неформальные институты, в рамках которых «личные отношения» играют решающую роль для подавляющего большинства процессов политического и экономического обмена. США, в отличие от Латинской Америки, начали свое существование как британская колония, что позволило им пожинать плоды британских неформальных институтов, позволяющих осуществлять сложные обезличенные обмены.
Теперь посмотрим, как складывались институты Евросоюза. Правильно ли выстроена их структура? Содержатся ли в договорах Евросоюза и в сопутствующих им актах и установлениях четко прописанные положения, ограничивающие произвольную власть? Если отталкиваться от того, что нам известно, то правда ли, что общеевропейские институты действуют во благо экономического роста? Могут ли институты Евросоюза рассчитывать на лояльность и симпатии со стороны подвластных им народов? Чтобы ответить на эти вопросы, первым делом необходимо исследовать их идентичность.
Что вкладывать в понятие «европейский»?
Как уже отмечалось, Евросоюз поражен тяжелым кризисом идентичности. Его истоки относятся к периоду, когда основы ЕС только закладывались. Хотя проект общеевропейской интеграции создавался целенаправленно, у отцов-основателей, судя по всему, не имелось сколько-нибудь отчетливого представления, каковы могут быть осуществимые или желательные масштабы союза.
Реализация проекта начиналась в условиях холодной войны, когда Советский Союз еще был силой грозной и влиятельной, а мысль о том, что государства Восточной Европы могли бы присоединиться к этому проекту, представлялась не более чем несбыточной фантазией. Понятно, почему отцы-основатели не сочли необходимым всерьез задаваться этим вопросом. Зато сегодня самое время задуматься над ним.
В чем состоит главная цель Евросоюза? В том ли, чтобы соединить воедино государства и народы, которые принято называть «европейскими»? Или он должен вобрать в себя страны, географически расположенные близко друг к другу? Или те государства, которые ведут себя определенным образом и потому готовы и способны подчиняться законодательству Евросоюза? А может, задача в том, чтобы со временем насколько возможно расшириться, по принципу «чем больше, чем лучше»? Исходя из этого, Европейский союз можно считать прародителем (ранним предшественником) мирового правительства.
Не имея ясных ответов на эти вопросы, мы не сможем понять, почему ЕС противопоказано строить планы расширения за счет государств, географически ему близких, таких как, например, Израиль или страны Северной Африки, даже если в строгом смысле они не относятся к Европе. Интересно отметить, что Европейский банк реконструкции и развития включил в сферу своей компетенции Ближний Восток и Северную Африку. Если ключевая концепция ЕС лежит в сфере культуры, то как быть с государствами, вполне европейскими по характеру, но расположенными вдали от Европы: Канадой, Австралией или Новой Зеландией?
Если нет четкого ответа на вопрос, по какой логике должно расширяться членство в Евросоюзе, то ему хорошо было бы ограничиться территорией поменьше или вообще не следовало бы существовать.
Формальные критерии
Понятно, что далеко не каждое государство Старого Света может рассчитывать на членство в Евросоюзе. В соответствии с копенгагенскими критериями (приняты Европейским Советом в 1993 году на заседании в Копенгагене), государство, желающее стать кандидатом в члены Евросоюза, обязано:
• располагать стабильно действующими институтами, обеспечивающими демократию, верховенство закона, соблюдение прав человека, а также уважение и защиту прав меньшинств;
• иметь работоспособную рыночную экономику, а также способность противостоять давлению конкуренции и рыночных сил, действующих на территории Евросоюза;
• быть способным взять на себя возникающие в результате членства в союзе обязательства, включая приверженность целям политического, экономического и валютного союза (принятие acquis communautaire, или правовых актов сообщества);
• ввести у себя общие правила, нормы и принципы, составляющие законодательство Евросоюза.
Этот перечень не дает четкого ответа, какие именно страны могут стать членами Евросоюза. Как мы вскоре увидим, эта неопределенность породила целый ряд трудностей.
Поскольку Европейский союз разрастался, а после крушения Советского Союза перспективы объединения Европы приобрели реальные очертания, широкое распространение получила идея, что Евросоюз представляет собой квинтэссенцию Европы. Соответственно, его масштабы должны быть обусловлены размером самой Европы. На первый взгляд, идея довольно проста и понятна – но лишь до тех пор, пока не начнешь разбирать трудные случаи, о которых я упомянул выше.
На рис. 2.1 представлены масштабы и перспективы дальнейшего расширения ЕС. Уже решено принять в состав ЕС Болгарию и Румынию, представляющие вторую волну пополнения ЕС за счет бывших участников советского блока, а в июле 2013 г. в состав ЕС вошла Хорватия, ставшая 28-м членом сообщества. Кроме того, еще пять государств имеют официально признанный статус кандидатов в ЕС: Исландия, Македония, Черногория, Сербия и Турция (последняя представляет собой важный пример, которого я коснусь чуть ниже). Есть еще три государства, формально не признанные в качестве претендентов, зато они общепризнанны в качестве потенциальных кандидатов: Албания, Босния и Косово.
Рис. 2.1. Потенциальные возможности расширения Европейского союза. Источник: www.europa.eu
Проблемы более серьезного порядка связаны с двумя странами, которые пока еще не записались в очередь потенциальных кандидатов, однако в конечном итоге могут оказаться в ней. Это Украина и Россия. Их можно охарактеризовать как частично европейские, но они долгое время оставались за пределами общепринятой в Европе политической культуры, и их нельзя считать полноценными западными демократиями, где верховенствует закон (что, впрочем, не помешало в свое время России получить место в «Большой восьмерке»). Следует учитывать также, что обе страны имеют весьма крупные размеры. Население Украины составляет 45 000 000 человек, а России – более 140 000 000.
Украина выглядит более закономерным кандидатом в члены Евросоюза. Население Украины велико, но Евросоюз мог бы вобрать его в себя, хотя здесь явно не обошлось бы без еще большей тревоги в западноевропейских столицах, чем та, что сопровождала вступление в ЕС Румынии и Болгарии. Даже если бы Украине и удалось успешно выполнить программу реформ, крайне низкий показатель ВВП на душу населения в сочетании с весьма сомнительной политической культурой сделали бы украинцев очень неудобоваримой «пищей» для евросоюзного «желудка». Те же факторы плюс гигантские размеры, географические и исторические особенности, вне всяких сомнений, исключают Россию из числа сколько-нибудь вероятных кандидатов в ЕС.
Как показывают события, обе страны в последнее время еще больше отдалились от возможного членства в Евросоюзе. Россия решила учредить собственный таможенный союз, включающий в себя все, какие только возможно, бывшие союзные советские республики (об этом подробнее – в главе 10). Несомненно, что Россия прочит этой структуре роль соперника Евросоюза и, выстраивая ее ради этой цели, надеется застолбить место бывших республик СССР в зоне своего влияния, не допустить их сближения с Евросоюзом. Примерно так же в свое время были «пристегнуты» к бывшему советскому блоку такие сателлиты, как Венгрия или Чехословакия (рис. 2.2).
Сейчас ситуация в Украине крайне сложная, будущее ее – непонятно. Одно время ожидалось, что в ноябре 2013 г. на саммите в Вильнюсе Украина подпишет соглашение об ассоциации с ЕС. Но в последний момент под давлением со стороны России Украина отказалась от этих планов. Россия предложила ей весьма существенную экономическую помощь, включая обязательство приобрести государственные облигации Украины и поставлять энергоносители по ценам ниже рыночных. Понятно, что замысел России состоит в том, чтобы втянуть Украину в состав Евразийского Союза, тогда шансы страны попасть в Евросоюз будут перечеркнуты. Очевидно, что значительная часть населения Украины хотела бы, чтобы их страна присоединилась к Евросоюзу. Украина – одна из тех стран, через которые пролегает водораздел между разными культурно-историческими традициями: западная часть страны, с преимущественно украиноговорящим населением католического вероисповедания, тяготеет к Западной Европе, тогда как восточная часть Украины, преимущественно русскоговорящая и православная, напротив, тянется к России.
В 2014 г. Россия присоединила Крым к своей территории. Результатом стали масштабные военные действия с обеих сторон, а Запад ввел экономические санкции против России. В целом этот эпизод четко обозначил пределы расширения ЕС на восток.
Намерения России также сильно влияют на три другие бывшие республики СССР, которые наладили тесные контакты с Евросоюзом, но остановились, не дойдя всего шага до статуса полноценного кандидата в члены ЕС: это Молдова, Грузия и Армения. Явное нежелание России допустить вхождение этих стран в ЕС перевешивает все остальное.
Рис. 2.2. Государства бывшего Советского Союза и его сателлиты. (Знаком * помечены бывшие республики, входившие в состав Социалистической Федеративной Республики Югославия (СФРЮ).) Источник: www.britannica.com
Расширение иного сорта
Размер населения и отношение России – не единственные факторы, которые следует принимать во внимание, изучая возможности дальнейшего расширения Европейского союза. Существует и такой важный вопрос, как уровень экономического развития, о чем вполне уместно судить по такому показателю, как ВВП на душу населения. Следует отметить, что очень серьезно разнятся уровни душевого ВВП в нынешних странах – членах ЕС, в странах-кандидатах и потенциальных кандидатах в члены сообщества.
На рис. 2.3 отображены показатели ВВП на душу населения для шести стран, выступивших в 1957 г. соучредителями и первыми участниками ЕЭС. Душевой ВВП самых богатых, Люксембурга и Нидерландов, более чем вдвое превышал аналогичный показатель самых бедных из данной шестерки. Тем не менее со временем эта пропасть постепенно уменьшалась. В ходе первого расширения ЕЭС в 1973 г. у новых его членов, Дании, Ирландии и Великобритании, ВВП на душу населения был вполне сопоставим с аналогичным показателем «старых» членов ЕЭС.
Практически ничего подобного не наблюдалось во время крупного расширения европейской семьи в 2004 г., что видно из рис. 2.4. Беднейшие среди новичков в ЕС имели показатель ВВП на душу населения в 10 раз меньший, чем у богатейших. Когда в 2007 г. к сообществу присоединились Болгария и Румыния, душевой ВВП у них был и того меньше. Аналогично этому, как свидетельствуют цифры на рис. 2.5, у нынешних официально признанных и потенциальных кандидатов в ЕС, за исключением Исландии, душевой ВВП составляет лишь малую часть среднего по ЕС показателя.
В рамках расширения на восток ЕС принял в свой состав государства с очень различающимися уровнями развития. Это вызвало серьезные осложнения, которые прежде всего компрометировали центральную для Евросоюза идею о свободном передвижении граждан в пределах границ сообщества. Следствием стал возросший уровень миграции, породивший серьезное беспокойство у коренного населения в более давних странах – членах ЕС. Это не только распалило антиевросоюзные настроения, но и обернулось отвратительными проявлениями расизма и ксенофобии.
Рис. 2.3. Показатель ВВП на душу населения у шести стран – основателей ЕЭС в 1957 г. (в долларах США, по паритету покупательной способности, в ценах 2011 г.) Источники: ООН, The Economist, Penn World, Datastream, Maddison
Рис. 2.4. ВВП на душу населения 14 стран – членов ЕС в 2004 г. и у новых членов, присоединившихся к ЕС в том же году (в долларах США, по паритету покупательной способности, в ценах 2011 г.). Источник: World Bank
Рис. 2.5. ВВП на душу населения в 2012 г. действующих членов ЕС и разных групп возможных членов ЕС (в долларах США, по паритету покупательной способности, в ценах 2011 г.). Источник: IMF
Когда ЕЭС только формировался, а также во время первой волны его расширения в 1973 г. ничего хотя бы отдаленно напоминающего подобные явления не отмечалось, поскольку у государств – основателей ЕЭС был на тот момент меньший разрыв в уровнях развития. Совсем иной характер носило расширение ЕС в 2004 и 2007 гг., и последующие этапы расширения ЕС пойдут по тому же недавнему сценарию.
Возникает впечатление, будто люди, работающие над этими двумя пунктами программы Евросоюза (свободным передвижением трудовых ресурсов и стимулами к дальнейшему расширению его состава), не имеют привычки общаться друг с другом.
Вопрос Турции
Уровень развития представляет собой далеко не единственную и не главную проблему, с которой сталкивается Евросоюз, когда дело касается самого спорного из потенциальных членов сообщества – Турции. Вопрос о возможном членстве Турции имеет прямое отношение к самому существу кризиса идентичности ЕС.
Турция во многих отношениях по праву считается частью Европы. В отличие от России, она состоит в НАТО, принимает участие в песенном конкурсе «Евровидение», ее футбольные клубы играют в европейской Лиге чемпионов и в Лиге Европы УЕФА. С точки зрения географии, Турция частично располагается в Европе, правда, наибольшая часть ее территории относится к Азии. А главный город Турции (хотя он не является столицей) Стамбул знаменит тем, что лежит по обе стороны пролива Босфор на стыке между Европой и Азией и почитаем как одна из колыбелей европейской цивилизации. В прошлом он носил название Константинополь в честь римского императора Константина Великого, который возвел его на месте древнего греческого города Византия и объявил столицей Римской империи. Позже Константинополь служил столицей той части империи, что сохранилась после падения Рима и стала именоваться Византийской империей. Город сохранил свой столичный статус и после того, как в 1453 г. был покорен турками-османами, утратив его лишь на заре современной эпохи.
На азиатском побережье современной Турции располагались знаменитые древние города Троя, Эфес и Галикарнас, занимающие большое место в европейском историческом представлении. По равнинам Анатолии (центральная часть Малоазиатского полуострова, составляющая основную азиатскую территорию Турции) пролегали пути завоевательных походов Александра Македонского, здесь он вел битвы и покорял города, одерживая победы над войсками персидского царя Дария и попутно распространяя влияние эллинизма на значительную часть Ближнего Востока. Характер этой экспансии вызвал серьезнейшие последствия и немало способствовал распространению христианства. И не где-нибудь, а на берегах все той же Анатолии Александр отдал своим верным македонцам знаменитый приказ «сжигать корабли» – это выражение, став крылатым, сохранилось до наших дней в современном английском языке. На мой взгляд, этот исторический багаж выглядит вполне европейским.
А еще отмечу, что Стамбул располагается всего на несколько миль дальше от Брюсселя, чем Афины, и ненамного дальше от Брюсселя, чем Хельсинки или Лиссабон. Зато в других отношениях Стамбул отделяет от Брюсселя дистанция куда большего размера. После того как в 1453 г. Византия пала под натиском турецких войск, город, который мы сегодня называем Стамбулом, в культурном смысле развернулся лицом к востоку. Сама Турция, на протяжении всего XX в. следовавшая курсом на Запад, в последнее время опять начала сдвигаться в направлении к Востоку. Сегодня это страна преимущественно исламская. Правда, Турция по-прежнему остается светским государством, но нет полной уверенности, что так будет и дальше. За свою историю Турция знала немало государственных переворотов и периодов, когда принцип верховенства закона если и соблюдался, то лишь местами.
Так должна ли Турция стать частью Европейского союза? В Европе имеется несколько стран, в границах которых проживает многочисленное исламское меньшинство, но совсем другое дело, допускать в ЕС исламскую страну, да еще с населением в 76 000 000 человек, которое, по данным Турецкого статистического института, через 20 лет перевалит за 90 000 000 человек. Евросоюз пустил в ход тактику проволочек, всячески затягивая решение по членству Турции, и кончилось тем, что сама Турция охладела к идее вступить в сообщество.
Турция, таким образом, приобрела роль лакмусовой бумажки для ЕС. Предназначена ли Евросоюзу судьба стать современным воплощением христианского мира? Или это объединение соседствующих в географическом плане государств, которые удовлетворяют ряду технических критериев членства? Если Евросоюз существует только для того, чтобы объединять соседствующие государства, то разве может он быть по-настоящему тесным и основываться на общих ценностях? Вывод один: самое ядро Евросоюза поражено глубоким кризисом идентичности.
Есть ли пределы расширения ЕС?
Примечательно, что бывший президент Франции Николя Саркози не так давно достаточно ясно высказался по поводу европейской идентичности и о том, позволительно ли допускать Турцию в состав Евросоюза:
Что такое Европа? Европа не является субрегионом в классификации Организации Объединенных Наций. Это политический проект, интеграция. Мы обязаны постоянно быть начеку в том, что касается расширения и интеграции Европы. Я выступаю за интегрированную Европу, у которой есть границы. Турция – это Малая Азия. Россия тоже не является Европой, но что касается балканских государств, то они – часть Европы. А как насчет Украины? В случае если нам придется пустить к себе Украину, тогда мы получим Европу настолько огромную, что в ней ничего невозможно будет сделать, а для этого у нас уже имеется Организация Объединенных Наций.
Как следует из этого высказывания, Саркози ставит превыше проблем совместимости и общих интересов вопрос о том, существует ли верхний предел размеров сообщества, при котором оно могло бы функционировать как до́лжно, обеспечивая действенную демократию и институты, внушающие своим гражданам если не любовь, то хотя бы уважение. И в этом Саркози совершенно прав.
Безусловно, должен существовать некий верхний предел размеров объединения, допускающий свободное и беспрепятственное передвижение в рамках его границ. Данный принцип сам по себе исключает Турцию из числа претендентов на членство в ЕС, однако на основании этого же принципа следует поставить под серьезный вопрос и членство Украины (а тем более России). В противном случае Евросоюз сам должен трансформироваться и принять облик, в корне отличающийся от того, которым грезили отцы-основатели, вдохновленные перспективой «все более тесного союза» (подробнее я рассмотрю эту тему в главе 8). Свободное передвижение людей в границах Европейского союза всегда было одним из фундаментальных принципов общего рынка, он не совместим с членством в ЕС государств, имеющих огромные различия в доходах и культуре.
В нынешнем составе Европейский союз приобрел такие размеры и разнообразие, которые не сообразуются с его институтами, а также с амбициями ЕС и собственным видением того, что он собой представляет и для чего нужен. Евросоюз угодил в подобное положение по неосмотрительности, поскольку никто заранее должным образом не продумал этот вопрос. ЕС по-прежнему культивирует идею все более тесного союза, но при этом расширяет свои географические границы далеко за пределы того, о чем даже и не грезилось отцам-основателям и что давало бы возможность функционировать ему сколько-нибудь эффективно.
Данная проблема во многом обусловлена предыдущими успехами: множество стран стучались в двери Евросоюза (пускай и по самым разным мотивам), а его вполне устраивало, что размеры все увеличиваются. И все же, чтобы не превратиться в монстра устрашающих габаритов, Евросоюзу предстоит сделать выбор. Он мог бы сохранить свой нынешний состав, а возможно, расширяться и дальше, но при этом не должен преследовать цели полной интеграции и все более тесного союза. Другой вариант – не отказываться от этих целей, но добиваться их в отношении более узкой группы стран-членов, например тех, что сегодня входят в еврозону. Впрочем, как мы убедимся далее, даже эта задача невероятно сложна.
Институциональные структуры
Европейский союз представляет собой группу стран, которые стоят на пороге соединения в единое государство, однако пока оно не до конца достроено. Вследствие этого роль национальных государств в целом ряде областей ограничена, хотя сами они до конца не изжиты. В итоге мы имеем неразбериху.
Сегодня рассматривается предложение учредить отдельный пост президента для государств еврозоны. По большому счету, в структуре органов власти Евросоюза это был бы пятый по счету руководящий пост. Напомню, что в ЕС уже имеются председатель Европейской комиссии (высшего органа исполнительной власти), председатель Европейского совета (высшего политического органа ЕС), председатель Совета министров (Совета Европейского союза, одного из двух законодательных органов, председательствуют поочередно все страны – члены ЕС), председатель Европейского парламента (второй законодательный орган), не говоря уже о верховном представителе Евросоюза по иностранным делам и политике безопасности (в настоящее время этот пост занимает баронесса Эштон). Здесь очень к месту едкое замечание Генри Киссинджера, что Европа состоит из множества национальных государств и потому у него нет телефонного номера, по которому он мог бы позвонить, когда нужно решить какой-либо вопрос. Даже если Киссинджер и попытался бы дозвониться до Евросоюза как до организации, ему пришлось бы сделать четыре, а то и пять звонков.
Очевидной несообразностью является сменяющееся каждые шесть месяцев председательство в Совете министров (Совете Европейского союза), когда эту роль поочередно исполняет каждая страна – член ЕС. Таким образом, Германия или Великобритания уравнены в этом отношении с такими странами, как Люксембург или Хорватия, где значительно меньше государственных чиновников и дипломатов, которые в общем и целом менее искусны и опытны, чем их коллеги в тех же Германии или Великобритании.
Что касается внешней политики, то председатель Европейской комиссии г-н Юнкер участвует во встречах «Большой восьмерки» наряду с премьер-министрами и президентами стран – членов ЕС. Отсюда не стоит делать вывод, что по любому из обсуждаемых вопросов у Европы существует согласованная политика. На самом деле, европейские члены G-8 (Франция, Германия, Великобритания и Италия) вольны определять свой собственный внешнеполитический курс, что они нередко и делают.
Хотя Европейская комиссия является зачатком правительства Евросоюза, ее состав обусловлен многонациональным происхождением сообщества. В Комиссию входят 28 представителей (неофициально именуемых комиссарами), по одному от каждого государства-участника. Предполагается, что каждый из комиссаров представляет интересы всех граждан Евросоюза, а не только своей страны, но в действительности каждая страна, когда ей требуется обосновать свою позицию, апеллирует к «своему» комиссару. А сама комиссия представляет собой «диковинную зверушку». В аналитическом документе, подготовленном сочувствующей ЕС научно-исследовательской организацией «Центр европейских реформ», Еврокомиссия характеризуется как «политический орган, который инициирует принятие законов и занимается поиском компромиссов между странами-членами. Также это технический орган, оценивающий эффективность экономик стран-членов, квазисудебный орган, поддерживающий порядок на рынках и обеспечивающий исполнение правил, а также – регулятор общей политики от лица государств-членов».
Есть еще Совет министров, на заседаниях которого руководители национальных государств встречаются лично. Как предполагается, этот форум предоставляет странам-членам возможность отстаивать свои национальные интересы, однако состав Евросоюза сейчас так обширен, что это нелегко дается даже крупным странам. Например, доля голосов Великобритании сократилась сегодня до 8 %, а ее возможности влиять на принимаемые Советом министров меры (и блокировать их), если они ущемляют британские интересы, бесспорно, ограничены. На практике многие ключевые решения принимаются на двусторонних встречах между премьер-министрами и президентами. Учитывая, что Франция и Германия, по общему признанию, играют роль локомотива ЕС, самые важные договоренности проходят с участием французского президента и германского канцлера.
Европейский парламент задумывался как орган, действующий иначе, чем национальные парламенты. Европарламент не имеет полномочий выдвигать законодательные инициативы или поправки к законам. Избирательные округа очень велики, и связь между депутатами Европарламента и рядовыми гражданами на местах слаба. Тот факт, что округа нарезаны не поверх государственных границ стран-членов, а строго в пределах их территорий, закрепляет положение Европарламента как органа, чьи полномочия находятся где-то посередине между национальными государствами и полным объединением. В Европарламенте существуют семь политических фракций, объединяющих представителей разных государств, но в силу крупных языковых и культурных различий между парламентариями их принадлежность к той или иной фракции мало что дает в плане политических выгод стране, которую этот парламентарий представляет.
Аналогичными проблемами поражен и Суд Европейского союза. От каждой страны, независимо от ее размеров, в суде ЕС представлен один судья. Такой порядок мало способствует эффективности работы суда, как и укреплению его репутации. Некоторые постановления этого органа получают широкое одобрение. Пожалуй, самым знаменитым является судебное постановление от 1979 г. по делу Cassis de Dijon, установившее принцип взаимного признания стандартов, согласно которому любой товар, законно выставленный на рынок и продаваемый в одной стране ЕС, позволено также реализовывать в другом государстве ЕС. Тем не менее уйма решений суда ЕС приводит в ужас. Одно из самых спорных постановлений было вынесено в 2011 г. против половой дискриминации в страховании, а журнал The Economist назвал его «изрядной чепухой». Постановление имело целью не позволить страховым компаниям предоставлять преимущества молодым женщинам-водителям, которые, как правило, совершают меньше аварий, чем молодые мужчины. Постановление также вынудило страховые компании предоставлять одинаковые ставки пожизненного страхования пенсионерам обоего пола, несмотря на то что ожидаемая продолжительность жизни у мужчин и женщин заметно различается.
Суд ЕС подвергается критике, причем не только в Великобритании, но и в некоторых других странах-членах, за так называемый судебный активизм. Под этим подразумевается склонность Суда ЕС выходить за пределы своих полномочий и продвигать европейскую интеграцию. Не надо путать Суд ЕС с Европейским судом по правам человека (ЕСПЧ), который был учрежден в рамках Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ) – об этом мы вкратце поговорим в главе 7. Поскольку в английском написании аббревиатуры ЕСПЧ и ЕКПЧ выглядят одинаково – как ECHR, European Convention on Human Rights и European Court of Human Rights, – чтобы их различить, Европейский суд принято обозначать как ECtHR.
А вот Европейский центральный банк (ЕЦБ), по всей вероятности, представляет собой отрадное исключение в перечне институциональных провалов ЕС. В техническом плане ЕЦБ действует хорошо. Однако из-за того, что в руководящие органы ЕЦБ включены представители всех стран – членов ЕС, которые, по мысли учредителей, должны устанавливать валютную политику еврозоны в целом, этот институт подвержен многим проблемам, аналогичным тем, что преследуют другие европейские институты. Действительно, частое бездействие ЕЦБ по ряду проблем в высшей степени сомнительно. Однако надо заметить, что на ЕЦБ взвалена поистине геркулесова задача – каким-то образом курировать евро (об этом мы поговорим в главах 4 и 5).
Дефицит демократии
При существующих институциональных структурах избиратели отдельных государств-членов больше не обладают политической силой для реального контроля над теми, кто ими правит. Даже в стране со столь сильными демократическими традициями, как Великобритания, механизм демократии никогда не приобретал такой мощи, чтобы влиять на конкретные положения законодательства (не говоря уже о том, чтобы их блокировать) или методы работы правительства. По большому счету, в Британии, как и где бы то ни было еще, сила демократии сводится к одной лишь возможности изгнать из власти правящую партию или ее лидера. Сегодня британцам ничего не остается, как молча принимать законы, которые навязываются им в результате византийских интриг между никем не избираемой Европейской комиссией и лидерами других европейских государств – членов ЕС. По сути, такая система сводит на нет завоевания многовековой истории Великобритании, где сюжетная канва состоит в постепенной передаче власти от монарха к избранным представителям народа, которых народ мог отрешить от власти в ходе последующих выборов.
Представления о том, насколько глубоки корни демократических традиций Великобритании, не получили пока еще широкого признания. Англосаксы выбирали себе королей; правда, не из всего народа и не всеобщим голосованием, а из феодальной знати, голосованием национального собрания – витенагемота. После завоевания норманнами в 1066 г. короли Англии стали больше походить на диктаторов, и очень скоро в стране утвердился принцип передачи королевской власти по наследству, а не вследствие избрания. Но даже после этого короли правили с совета и согласия баронов, и со временем принесенный норманнами авторитаризм начал постепенно смягчаться под влиянием англосаксонской традиции и расширявшихся полномочий парламента.
В 1327 г. парламент низложил короля Эдуарда II, а в 1399 г. – и короля Ричарда II, дерзнувших присвоить себе абсолютную власть, чего не желал признавать народ Англии. Позже в английской истории происходили и другие знаменательные события, в числе которых – свержение с престола Карла I и Якова II, а также четкое установление верховенства парламента над королевской властью после «Славной революции» в 1688 г., итогом которой стало установление конституционной монархии. Остальное, как говорится, достояние истории. Поражает только, что в наши дни Европейская комиссия наделена гораздо большей властью и могуществом (может пренебрегать парламентом), чем те, которыми обладали большинство английских королей.
Конечно, относительное бессилие британского парламента, как и парламентов других государств, в сравнении с властью ЕС не обязательно расценивать в качестве неизбежного порока, принимая во внимание, что данное политическое образование сильно разрослось в размерах. Если у жителей Кройдона нет возможности без посторонней помощи низвергнуть правительство Британии, так стоит ли удивляться, что английский народ, напрямую или через парламент, точно так же не может своими силами избавиться от власти европейского правительства.
Честно говоря, таким умозаключением мы крупно льстим и кройдонцам, и британцам, поскольку даже весь огромный европейский электорат – и тот не в состоянии совладать с Европейской комиссией, а Европейский парламент представляет собой институт слишком инертный и неэффективный. Даже если политические институты Евросоюза подвергнуть радикальной перестройке, то и тогда найдутся другие разумные причины, объясняющие, почему европейская демократия никогда не сможет работать хорошо (подробнее – в главе 7).
Административные промахи
Учитывая ход развития ЕС, а также давление и нагрузки на его институциональные структуры, едва ли стоит удивляться, что в большинстве своем институты ЕС работают плохо. Впрочем, надо заметить, что скверное и даже беспорядочное правление наблюдается не в одном только Евросоюзе. Не так давно профессор Кинг и профессор Крю представили изумительный, хотя и ужасающий перечень грубых ошибок, допущенных за последние годы правительством Великобритании. Туда вошли и программы, реализованные правительством М. Тэтчер в 1980-х и в начале 1990-х гг., поощрявшие граждан переходить на частное пенсионное обеспечение, в результате чего миллионы британцев, наслушавшись недобросовестных советов, отказались от существовавших на тот момент пенсионных схем. Потом последовали огромные выплаты в счет компенсации за неполученные пенсии.
Недовольство, особенно сильно проявляющееся в Великобритании, равно как и в других странах – членах ЕС, вызвано не столько тем, что ЕС ведет дела неумело или склонен к совсем уж грубым просчетам, сколько его манерой вводить бесчисленные ограничения, не задумываясь при этом, во что обойдется их исполнение на практике или какого рода цепную реакцию по всей системе они могут запустить. Когда подобные ограничения вводятся во всем Евросоюзе в целом (в некоторых странах они вполне уместны и осуществимы), какие-то из них могут быть совершенно непригодны для ряда других стран. Но и это еще не все: общепризнанно, что многие предписания и нормы (как уже действующие в ЕС, так и предлагаемые) носят характер в высшей степени мелочный и узкий, так что фактор раздражения от самих этих новшеств действует гораздо сильнее, чем соображения, касающиеся экономических затрат на их реализацию.
Вот, например, в мае 2013 г. Европейская комиссия по соображениям заботы о здоровье граждан предложила запретить ресторанам и кафе на территории Евросоюза подавать оливковое масло в графинах или горшочках. Когда же это предложение вызвало повсюду в Европе возмущение и недоверие, председатель Еврокомиссии почел за лучшее отправить его в корзину.
Спор, возникший в июне 2012 г. вокруг планов Европейской комиссии реформировать закон о защите данных, представляет собой любопытный пример из ряда разочарований, испытываемых европейским бизнесом. По всему Евросоюзу бизнес-компании встретили в штыки известие, что, если предлагаемые меры будут приняты, им придется понести дополнительные затраты. Их больше всего возмутило явственное ощущение, что люди в Брюсселе, придумавшие очередное новшество, утратили всякую связь с реальным миром и не удосуживаются хотя бы задуматься о том, какие последствия могут возыметь предлагаемые меры.
Не те стратегии, не те задачи
Вышеописанные жалобы, часто звучащие из уст евроскептиков, конечно, серьезны, но не настолько, чтобы оказывать реальное воздействие на экономику ЕС. Но существуют некоторые политические аспекты, действительно на нее влияющие. Господствующие в Евросоюзе идеалы толкают его в сторону интервенционизма. В интересах близости (той, которую подразумевает идея «все более тесного союза») истеблишмент ЕС изо всех сил старается добиться единообразия планов, итогов и перспектив по широкому спектру экономических и социальных вопросов. Если принять во внимание, что страны – члены ЕС вступили в это объединение, будучи очень разными с точки зрения своих исторических особенностей, структур, обстоятельств, вкусов и предпочтений, то очевидно, что это неизбывное стремление к единообразию и гармонизации само по себе подразумевает вмешательство и подавление национальных различий.
Экономические последствия такой интервенции мы обсудим в следующей главе, а сейчас важно отметить, что это заставляет Евросоюз с одержимостью, достойной лучшего применения, заботиться о разных пустяках, но при этом ЕС то ли не способен, то ли не желает кардинально изменить к лучшему ситуацию в существенных вопросах, действительно волнующих граждан. Вместо того чтобы посвятить все свое внимание созданию реальных основ экономического роста по примеру стран, называемых «азиатскими тиграми», европейские правящие элиты неизменно сосредоточиваются на очередной приглянувшейся им схеме интеграции.
Справедливости ради замечу, что временами европейские элиты все же осознают необходимость сфокусироваться на реальных факторах, но они никогда не отличались способностью направить столько же энергии и напора на реализацию эффективных экономических мер, сколько расточают на всевозможные политические проекты.
Нагляднейшим примером попытки подстегнуть экономику является принятая в 2000 г. Лиссабонская стратегия, наметившая следующий круг задач для ЕС:
• достичь ежегодного экономического роста в 3 %;
• добиться к 2010 г. определенных показателей занятости;
• увеличить расходы на научные исследования и обеспечение более тесного сотрудничества между университетами и бизнесами;
• оказывать поддержку предприятиям малого и среднего бизнеса, в том числе ослабить регулирование их деятельности и взять курс на либерализацию;
• обеспечить экономию энергии и внедрять экологически безопасные технологии.
В целом это вполне неплохой набор задач, и в 2005 г. было решено разработать новую редакцию Лиссабонской стратегии, где снова делался упор на стимулирование экономического роста и повышение занятости. Однако практика показала, что Лиссабонская стратегия по большей части была пустой похвальбой. Поставленные задачи, по сути, являли собой перечень желаемого, поскольку не согласовали и не предприняли никаких существенных действий для их реализации. Как высказался по этому поводу в январе 2010 г. французский экономист Шарль Виплош: «Лиссабонская стратегия по трансформации Евросоюза в самую конкурентоспособную экономику мира обернулась фиаско, и тем не менее дальнейшее ее расширение идет полным ходом». Имеется в виду «Europe 2020» – принятая в 2010 г. новая стратегия развития ЕС.
Как отталкивают избирателей
Идея полностью интегрированного Евросоюза порождает одну серьезную проблему. Дело в том, что само понятие полной интеграции чем дальше, тем больше противоречит желаниям народов ЕС. Большинство крупных, устоявшихся и авторитетных политических партий являются горячими сторонниками общеевропейской интеграции. Однако этим сегодняшняя картина политических настроений не исчерпывается. Помимо Великобритании, где стоящая на позициях евроскептицизма Партия независимости Соединенного Королевства (UKIP) получает высокую поддержку избирателей на выборах, крупные евроскептически настроенные партии имеются в Нидерландах, Италии, Австрии, Греции, Финляндии, Франции и Германии. Некоторые из них распространяют свой скептицизм только на евро, а в остальном поддерживают Евросоюз. Некоторые ставят под вопрос и необходимость евро, и саму целесообразность членства в Евросоюзе.
Возникновение политических партий такой направленности явилось и причиной, и следствием сдвига в общественном мнении. По мере того как евроэлита движется в сторону все более тесного союза, европейские избиратели в общем и целом склоняются к противоположному, ко все более свободному союзу, а то и вовсе к его отсутствию. Это – кардинальная смена в общественных настроениях по сравнению с первыми десятилетиями, когда Евросоюз пользовался широкой поддержкой, а в некоторых случаях даже горячо приветствовался. Потеря массовой поддержки закономерна по двум главным причинам.
1. Европейский союз более не отвечает надеждам и чаяниям его граждан – из-за того ли, что сам ЕС стал другим, или изменились взгляды граждан, или по обеим причинам. В условиях демократии это должно быть поводом для серьезного беспокойства.2. Отсутствие широкой общественной поддержки курса на дальнейшую интеграцию и настойчивое вмешательство Евросоюза во все стороны жизни затрудняют работу его структур и явно указывают, что, если ЕС продолжит движение в сторону полного политического союза, он рискует оттолкнуть от себя значительные массы граждан.
Выборы дают возможность оценить настроения избирателей. На последних выборах в Европейский парламент средний показатель явки по всему Евросоюзу составил 43 %, снизившись на 19 % по сравнению с 1979 г. (62 %). В Великобритании на выборах 2009 г. к избирательным урнам пришли менее 35 % избирателей. А в Словакии на двух последних выборах явка не достигала и 20 %.
Есть еще один способ для замера уровня поддержки европейцами членства в Евросоюзе – это «Евробарометр», то есть публикуемые Европейской комиссией результаты общественных опросов во всех странах – членах ЕС. Показатель чистой поддержки идеи членства в Евросоюзе рассчитывается как разность между процентом респондентов, оценивших членство в ЕС как «хорошее дело», и процентом тех, кто считает, что это «плохо». Вопрос об отношении к членству в ЕС неизменно присутствовал во всех опросах «Евробарометра» начиная с его первого выпуска в 1973 г., однако в конце 2011 г. он, к сожалению, был удален из анкет.
Итак, по данным за III квартал 2011 г. по всему Евросоюзу в целом чистая поддержка ЕС опустилась до исторического минимума: всего 29 % по сравнению с максимальной поддержкой в 64 %, зафиксированной в I квартале 1991 г. Согласно более свежим исследованиям, проводившимся Pew Research Centre, поддержка идеи членства в ЕС и усиления интеграции в период с 2011 по 2013 г. продолжала снижаться.
Мнение немцев и французов
В разных странах – членах ЕС наблюдаются существенные рас-хождения в общественном мнении, в большинстве из них уровень поддержки членства в Евросоюзе за последние годы заметно снизился. Учитывая, что главными локомотивами европейского проекта выступают Франция и Германия, критическое значение для будущего Евросоюза приобретает динамика изменения отношения к нему среди французов и немцев. И, надо сказать, что в обеих странах общественное мнение по этому вопросу претерпело существенные изменения.
Политическая и деловая элиты Германии всегда в полной мере осознавали и осознают все те блага, которые принесло им членство в Евросоюзе: это и новые рынки для германского экспорта, и возможность выступать на мировой арене, и дружественно настроенные соседи. И все же германский истеблишмент чем дальше, тем больше охладевает к аргументам в пользу дальнейшего углубления европейской интеграции. В политической сфере традиционное межпартийное согласие по вопросу дальнейшей интеграции разваливается. А от сторонников федерализации слышатся жалобы, что, сколько бы они ни пытались добиться усиления интеграции, другие страны – члены ЕС выступают против.
Существенно изменилось и общественное мнение в Германии. Во времена холодной войны германская общественность видела в принадлежности к ЕС надежную защиту от советской угрозы и возможность интегрироваться в западный мир. Большинство немцев и по сей день уверены, что, членство в ЕС – это благо. Вместе с тем неуклонно растет число тех граждан Германии, кто считает, что дальнейшая интеграция ЕС стала с их стороны жертвой в пользу интересов других стран – членов сообщества. В период кризиса евро усилившийся евроскептицизм еще сильнее разжигали развернутые германскими СМИ как никогда прежде злобные кампании против Евросоюза и евро.
Тем временем во Франции неуклонно набирает силу евроскептицизм. Поворотным моментом стал референдум 1992 г. по поводу Маастрихтского договора. Целиком и полностью против него выступили крайне правые и левые политические партии. В итоге Маастрихтский договор еле-еле набрал голоса, необходимые для ратификации Францией, всего лишь 51 %. Впрочем, французы преподнесли своим политическим лидерам еще один пренеприятный сюрпризец, когда на референдуме 2005 г. отвергли европейскую Конституцию. Основные приоритеты французской общественности фокусировались на национальных интересах и продемонстрировали четкие пределы поддержки Европейского интеграционного проекта. В настоящее время ведущим евроскептиком во Франции является партия Национальный фронт.
Любопытно, что охлаждение французов к европейским институтам и к задаче добиваться дальнейшей интеграции в общем и целом имело под собой причины, противоположные тем, которые двигали общественностью в большинстве стран Северной Европы, включая Великобританию. Многие французские избиратели выступили против проекта Европейской конституции по той причине, что сочли ее чрезмерно либеральной и недостаточно протекционистской.
Итак, очень похоже, что между двумя главными движущими силами ЕС, Францией и Германией, намечается разлом. Не в том дело, что французы в массе своей изменили точку зрения, а в том, что теперь она меньше согласуется с преобладающими настроениями в Германии и приобретает все больше сходства с позицией Испании, Италии и Греции. Более того, как я покажу в главе 4, французская экономика движется в том же направлении.
С самого начала истории Евросоюза нечто глубоко несправедливое было заложено в систему, когда одна страна (Германия) очутилась в более низкой, чем она заслуживала, «весовой категории» и непропорционально много платила по общим счетам, тогда как Франция незаслуженно оказалась в более высокой «весовой категории». Это был результат событий, запятнавших Европу позором несколько десятилетий тому назад. Но еще важнее, что в самой основе Евросоюза имеется монументальное противоречие между страной, которая не в последнюю очередь по причине исторического прошлого готова приглушить свою национальную идентичность ради торжества идеи европеизма, и другой страной, которая отчасти по своей слабости, а отчасти также под влиянием исторического наследия что есть сил цепляется за свою идентичность гордого собой национального государства.
Что изменилось в Италии
Как итальянские политики, так и простые граждане всегда принадлежали к горячим поборникам Европейского союза. Основатель Христианско-демократической партии Италии Альчиде де Гаспери, занимавший пост премьер-министра Италии с 1945 по 1953 г., заявлял, что Италия «готова передать широкие полномочия Европейскому сообществу, при условии что оно будет организовано по демократическому принципу и обеспечит гарантии жизни и развития».
Поддержка идеи углубления европейской интеграции неизменно составляла основу политической повестки каждого последующего правительства Италии. Даже Итальянская коммунистическая партия в середине 1960-х гг. перешла на проевропейские позиции. В прошлом итальянская общественность чаще всего рассматривала Европейский союз как путь, ведущий к демократии и стабильности (характеристики, которые итальянцы обычно связывали с другими странами).
Левоцентристское правительство во главе с Романо Проди (в прошлом председателем Европейской комиссии) открыто поддержало все главные аспекты европейской интеграции. Однако правоцентристские правительства под руководством Сильвио Берлускони хотя и поддерживали членство Италии в Евросоюзе, но громко критиковали ЕС по таким вопросам, как иммиграционные порядки и новые правила в связи с глобальным изменением климата. В апреле 2013 г. итальянское правительство подвергло Евросоюз беспрецедентно жесткой критике и зашло так далеко, что поставило под сомнение целесообразность дальнейшего пребывания Италии в его составе. Этот залп критики был спровоцирован отказом Евросоюза покровительствовать мигрантам из Северной Африки. Берлускони высказался предельно прямо: «Либо Европа – это нечто конкретное, либо мы почтем за лучшее разойтись как в море корабли».
По сравнению с началом 1990-х гг., а особенно за последние десять лет ЕС потерял поддержку итальянской общественности. Нынешний Евросоюз, в состав которого вошли новые не слишком процветающие государства, больше не рассматривается в Италии как необходимая предпосылка для становления демократии. Не так давно давление со стороны Германии и ряда североевропейских стран – членов Евросоюза, принуждающих Италию провести реформы и ввести в действие режим строгой экономии, вызвало недовольство среди итальянцев и усилило скептическое отношение как к евро, так и к Евросоюзу.
Евроскептицизм в Великобритании
Помимо считаных представителей истеблишмента Великобритании, мало кто в среде британской общественности когда-либо соглашался с политической тактикой ЕС. Действительно, когда 1 января 1973 г. Великобритания вступила в ЕЭС, большинство британцев далеко не в полной мере осознавали, какие политические последствия это повлечет за собой.
В 1975 г. в стране проходил общенациональный референдум по вопросу сохранения членства Великобритании в ЕЭС. В ходе развернувшейся в преддверии референдума политической кампании и лейбористы, и консерваторы из числа сторонников ЕЭС, как правило, особо упирали на экономические аспекты принадлежности Британии к «Общему рынку», а политические и конституционные моменты обходили молчанием. В отличие от них, представители противоборствующего стана демонстрировали четкое понимание самой сути проблем с идентичностью и конституцией, которые стали предвестниками дальнейших событий.
Эта позиция сплотила некоторых политических деятелей, по всем прочим вопросам остающихся непримиримыми противниками. Ныне покойный Енох Пауэлл (в прошлом член кабинета министров и убежденный консерватор) и известный активист из левого крыла Лейбористской партии Тони Бенн (в ту пору министр промышленности Великобритании) предвидели многие из грядущих событий и яростно выступали против членства в ЕЭС. В письме своим бристольским избирателям, датированном декабрем 1974 г., Тони Бенн разъяснял: «Сохраняющееся членство Британии в ЕС будет означать конец Британии как полностью самоуправляющегося государства и конец нашего демократически избираемого парламента как верховного законодательного органа Объединенного Королевства».
Таким образом, современный евроскептицизм британцев во многом замешан на том давнем ощущении, что их попросту ввели в заблуждение, а попутно еще и лишили гражданских прав. Типичный сегодняшний упрек британцев в адрес Евросоюза сводится к тому, что деятельность организации осуществляется не в соответствии с заданным набором порядков и правил, а скорее, представляет собой процесс, в ходе которого структура, к которой они примкнули, у них на глазах приобретает иные формы. Как сформулировал эту претензию еще в 1974 г. британский судья лорд Деннинг: «Римский договор напоминает настоящий прилив. Он вливается в устье и устремляется в верховья реки. Его нельзя повернуть вспять».
В сегодняшней Британии насмехательство над Евросоюзом превратилось прямо-таки в национальный вид спорта. В июне 2013 г. корреспонденты газеты The Daily Telegraph Бруно Уотерфилд и Тим Росс поделились открытием, что Европейский парламент издал для детей младшего возраста книжку-раскраску под названием Mr and Mrs MEP – and their helpers («Господин и госпожа Депутаты Европейского парламента и их помощники»). Вот как они отзываются об этой книжке: «Одно из заданий в книжке дает вам понять, что для отправки письма требуются четыре человека, и евродепутатов встречают на оплаченных из кармана налогоплательщиков лимузинах, когда они прибывают в аэропорт, чтобы провести день, программа которого предусматривает среди прочего обед и шопинг».
Этот эпизод с детской книжкой привлек до нелепости много внимания. О нем высказался даже сам пресс-секретарь Европарламента Жауме Душ в интервью изданию Huffington Post от 28 июня 2013 г. Вот его слова:
Именно на той неделе, в течение которой Европейский парламент заложил основы для сделки, предусматривающей крупные инвестиции в экономический рост, малый и средний бизнес и в оказание помощи безработной молодежи (сделки стоимостью в 960 млрд евро на 7-летний период), на него ни с того ни с сего обрушились нападки за книжку-раскраску для малых детишек, которая обошлась по 7 центов за штуку, что эквивалентно €1066.
По существу он прав. Но, какой бы нелепой ни выглядела эта история, она весьма показательна в плане господствующего в Британии отношения к ЕС, которое и всегда-то было довольно скептическим, но сегодня недоверие растет.
Растущая непопулярность ЕС в других странах
Во взглядах стран – членов ЕС не первой величины также наблюдаются значительные сдвиги во мнениях по сравнению с теми, какие преобладали на момент вступления в сообщество. Так, Нидерланды традиционно воспринимались в ЕС как один из самых горячих его сторонников, однако всегда ощущались пределы, дальше которых голландцы заходить не желали. Большой политический консенсус относительно более глубокой европейской интеграции в 1990-х гг. начал постепенно распадаться. Правительства Нидерландов одно за другим заявляли, что их страна вносит в бюджет Евросоюза слишком много средств. А когда на референдуме в 2005 г. народ Нидерландов сказал «нет» Европейской конституции, это послужило сигналом, что отношение голландцев к европейской интеграции изменилось. Хотя правительство Нидерландов в большинстве своем поддержало конституцию, 61,6 % избирателей страны проголосовали против ее принятия. Мало того, в июне 2013 г. голландское правительство обнародовало перечень из 54 властных полномочий, которые оно желало сохранить на национальном уровне, а не передавать на общеевропейский. Это был важный шаг в сторону скептической позиции по вопросу европейской интеграции.
Бельгия, в отличие от Голландии, по самой своей природе всегда относилась к разряду европофилов. Марк Эйскенс, бывший премьер-министром страны в 1981 г. и министром иностранных дел в годы, предшествовавшие подписанию Маастрихтского договора, так обобщил преобладающие в Бельгии настроения: «Европа – отечество, которое мы любим». Подавляющее большинство бельгийских избирателей по-прежнему благосклонно относится к принадлежности своей страны к Евросоюзу и еврозоне. Социологические опросы не содержат никаких указаний на то, что поддержка Евросоюза бельгийской общественностью в последние несколько лет ослабела. На самом деле последний опрос «Евробарометра», опубликованный в мае 2013 г., показывает, что большинство бельгийцев верят: именно Евросоюз способен разрешить экономический кризис (32 %), а 15 % считают, что это под силу национальному правительству. Еще 15 % бельгийцев возлагают надежды на Международный валютный фонд.
В Испании и Португалии общественное мнение о членстве в Евросоюзе претерпевает радикальные изменения. Разразившийся мировой экономический кризис, лопнувший пузырь рынка жилищного строительства, глубокая рецессия, растущая безработица и меры жесткой экономии, – все это угнетающе подействовало на настроение людей, и они часто винят в своих бедах Евросоюз. С 2007 г. доля испанцев, поддерживающих Евросоюз, сократилась почти вдвое, а в Португалии уровень общественной поддержки ЕС один из самых низких во всем сообществе, наряду с Великобританией и Грецией.
В Финляндии известная своими евроскептическими и популистскими наклонностями Партия истинных финнов на парламентских выборах 2011 г. собрала примерно пятую часть от общего количества голосов. В Швеции и Дании евроскептицизм распространяется в основном на евро и общую внешнюю политику, против которых со времен начала кризиса настроено подавляющее большинство населения. В Дании проведенный Ramboell Analyse Denmark опрос, опубликованный 25 января 2013 г., засвидетельствовал, что 47,2 % избирателей выступают за пересмотр взаимоотношений их страны с Евросоюзом.
В начале 1990-х гг. во всех государствах, прежде относившихся к Восточной Европе, как политики, так и общество проявляли заметную готовность вступить в Евросоюз. Но начало недавнего экономического кризиса спровоцировало крупные подвижки в настроениях общественности. Большинство граждан по-прежнему благоволят к Евросоюзу. Отчасти это объясняется крупными финансовыми вливаниями, которые они получают из бюджета ЕС. Тем не менее симпатии к Евросоюзу, и особенно к евро, продолжают ощутимо убывать.
Швейцария как исключение
Пожалуй, самые значимые перемены в общественном мнении произошли в стране, которая даже не является членом Евросоюза, – Швейцарии. Несмотря на непринадлежность к ЕС, Швейцария поддерживает с ним тесные взаимоотношения (как будет видно из материала главы 9), но при этом сохраняет некоторые национальные свободы. Многие швейцарцы, среди которых немало крупных бизнесменов, надеялись, что Швейцария находится на пути к членству в ЕС и в свое время пополнит его ряды. Точно так же думали и евроскептики (в том числе британские), рассчитывая, что порядок взаимодействия этой страны с Евросоюзом мог бы послужить моделью нового типа взаимоотношений, которой воспользуются другие государства, если захотят выйти из состава ЕС.
Тем не менее на референдуме в феврале 2014 г. швейцарцы проголосовали за ограничение иммиграции в страну, в том числе из стран Евросоюза, что нарушило договор Швейцарии с Брюсселем. Урегулировать это разногласие с Евросоюзом при его ныне действующих установках не представляется возможным. Либо Евросоюзу придется пойти на перемены и провести реформу в вопросе свободного передвижения рабочей силы, либо Швейцария еще больше отдалится от него. Особенно важен тот факт, что швейцарские избиратели выразили мнение, разделяемое многими гражданами в странах Евросоюза.
Изменившийся облик мира
Итак, какой вывод можно сделать из всех этих перемен в общественном мнении? Структура, называемая сегодня Евросоюзом, а также связанный с ней процесс дальнейшей интеграции всегда представляли собой проект, который задумывался и разрабатывался в самых верхах европейского общества. Идея создать Европейский союз принадлежит европейским элитам. Тем не менее на протяжении большей части своего существования этот проект почти во всех странах – членах ЕС пользовался поддержкой значительной части граждан. Но сейчас дела обстоят иначе. Между правящими элитами и гражданами образовался опасный раскол. А история Европы учит нас, что подобный поворот событий – это повод для серьезных опасений.
Конечно, можно предположить, что утрата иллюзий относительно Евросоюза обусловлена неверным пониманием ситуации и интересов самих европейцев. Однако такой вывод нельзя признать ни здравым, ни справедливым. Истина заключается в том, что, когда Монне и Шуман вынашивали свои мечты и претворяли часть из них в жизнь, мир был совсем другим. А самое главное – память о войне была в то время еще так свежа, что оказывала огромное влияние на мысли и действия людей. Но сегодня, в 2014 г. от той войны нас отделяют почти семь десятилетий. Поразительно, но мы и сейчас стараемся избавиться от ее призраков.
Именно тень той войны наложила отчетливый отпечаток на облик, в каком замышлялся Евросоюз. Наибольшее значение имел тот факт, что послевоенная Германия была разделенной страной с самыми скудными надеждами на воссоединение. Свою роль сыграло и то, что Советский Союз рассматривался как главная угроза европейской безопасности. В мире свирепствовала холодная война, и народы жили в вечном страхе перед ядерной катастрофой.
Китай и Индия, ныне активно развивающиеся экономические и политические державы, в те времена еще не вырвались из трясины бедности и не заслуживали внимания как факторы в мировом раскладе сил. Япония уже начала восхождение к вершинам мирового успеха, но по ее стопам пока не последовали другие сколько-нибудь значимые азиатские страны.
С точки зрения уровня технологического развития авиасообщение в те годы было налажено, но для большинства людей авиаперелеты еще не стали обычным делом. Аналогично этому, телевизоры и телефоны уже существовали, но не так много людей имели возможность пользоваться ими. Но самое главное – тогда еще не было компьютеров, точнее, они были совершенно недоступны для рядовых граждан. Мир не знал интернета и электронной почты. Да, и забудьте о развивающихся рынках и глобализации – подобных терминов тогда не было и в помине. Словом, если сравнивать с реалиями современного мира, то те времена скорее заслуживают называться Темным Средневековьем.
В последующие десятилетия мир менялся, а с ним и Европейский союз – правда, не в том направлении, какое бы обеспечило ему больше соответствия окружающим реалиям. Состав ЕС, разумеется, значительно расширился и приобрел больше разнообразия. Все явственнее становились претензии Европейского союза на статус государства, что вызывало широкое недовольство у многих (исключение – Германия и некоторые страны).
Тем временем, один за другим рассеивались разного рода страхи, которые первоначально укрепляли поддержку идеи Европейского союза. Европейцы больше не страшились новой войны в Европе, не боялись Советского Союза и прихода диктатуры. На смену тем давним опасениям пришли новые: страх перед рецессией и безработицей, перед иммиграцией, преступностью и беспорядками, страх, что развалится система социального обеспечения. Главное опасение европейцев – что перед лицом всех этих возможных угроз институт государства окажется бессильным.
В 2014 г. присоединение Россией Крыма всколыхнуло волну интереса к Евросоюзу как к защитнику и гаранту европейской безопасности.
Впрочем, эта волна быстро спала. Евросоюз, можно читать, отчасти сам спровоцировал президента Путина на агрессивную политику или, во всяком случае, способствовал ей тем, что раскрыл объятия Украине и соблазнял ее перспективой членства в ЕС (а возможно, что было бы логично, и в НАТО). И эти авансы в открытую делались стране, которую на более или менее законных основаниях можно было бы считать частью российской «сферы влияния». Более того, очень скоро выяснилось, что в вопросе конфронтации с Россией мнения ведущих стран – членов ЕС существенно расходятся. В частности, Германия с учетом ее сильной энергетической зависимости от России и прочности двусторонних торговых связей не проявляла решительно никакого желания проводить в отношении России более жесткую линию.
И потому даже в 2014 г., когда уже явно запахло жареным, страны Европы в стараниях обеспечить себе безопасность обратили взоры не к Евросоюзу, а к НАТО. Иными словами, они по-прежнему сильно зависели в военном отношении от США.
Великая рецессия и кризис евро, несомненно, усугубили ситуацию, но неверно думать, что они возникли сами по себе и что их причины лежат вне пределов ответственности политических лидеров. В конце концов, кто, как не политики, своими действиями и бездействием создали предпосылки для великой рецессии как в Европе, так и в Америке, а кризис евро – целиком и полностью дело их рук.
Таким образом, нет ничего неподобающего или несправедливого в том, что столь многие европейцы возлагают ответственность за аховое положение, в которое они угодили, на европейских политиков. И именно Евросоюз, по мнению большинства граждан, является если не одной из главных причин всего этого, то, во всяком случае, институтом слишком некомпетентным, чтобы как-то выправить ситуацию, и распыляющимся на мелочи. Можно долго обсуждать оба этих недостатка. В итоге разочарования и недовольство граждан ЕС только растут, а сам институт, несмотря на промахи, продолжает расширяться и все настойчивее вмешиваться в жизнь.
От политики к экономике
Вам, вероятно, хотелось бы думать, что при всех своих политических огрехах Евросоюз оправдывает свое существование, демонстрируя внушительные успехи на экономическом поприще. Об этом мы обстоятельно поговорим в следующей главе, так что здесь нет смысла выкладывать все припасенные мною аргументы. Тем не менее, долг призывает сказать следующее.
Как бы ни удивило вас, мой читатель, все то, что вы уясните для себя по поводу экономических результатов Евросоюза, не следует ни на миг забывать, что корни его экономических успехов и неудач кроются в проводимой политике, в его институтах и господствующих идеалах, унаследованных от времен основания организации в 1950-х гг. Они сложились под сильным влиянием свежих воспоминаний о только что закончившейся страшной войне и тревожных предчувствий новой, еще более ужасающей войны, грозившей вот-вот разразиться.
