Рынки, регулирование и общественные услуги

В наши дни почти все социал-демократические и даже социалистические партии отказались от идеи общественной собственности или государственной экономики, согласившись с тем, что большинство товаров и услуг будут производиться частными фирмами. Но и в этом случае остаются довольно широкие возможности для осуществления той или иной политики. Некоторые из рассматривавшихся нами в книге общих тем, посвященных возрождению социал-демократии (признание важнейшей роли рынка и необходимость быть готовым к его отрицательным экстерналиям; поиск созидательных возможностей многообразия; проведение различия между истинными рынками и теми, на которых доминируют корпорации), предлагают ряд руководящих принципов разработки конкретной политики. Во-первых, в связи с финансовым кризисом господствовавшая в 1990–2000-х годах идея о том, что англо-американская модель максимизации акционерной стоимости представляет собой наилучшую из возможных форм капитализма, нуждается в тщательном пересмотре. Особое внимание необходимо уделить одному из ее следствий, согласно которому краткосрочные оценки стоимости активов фондовыми рынками должны рассматриваться как важнейший показатель стоимости фирмы. Известно, что в недалеком прошлом использовались, и довольно успешно, и другие формы учета и корпоративные структуры, быстро и, как тогда казалось, временно отодвинутые в тень растущими рынками вторичных ценных бумаг и деривативов. Некоторые из этих альтернатив, такие как финансирование посредством заемного капитала и облигаций, равно как и различные формы мутуализма (взаимопомощи), в большей степени соответствуют условиям деятельности отраслей, испытывающих потребность в длительных исследованиях и разработках или организации пенсионного обеспечения. Использование этих форм является одним из способов, при помощи которых социал-демократия, как источник альтернатив внутри капитализма, способна поощрять многообразие, отвергаемое неолиберализмом. Схожим образом нуждается в защите пространство для малых и средних предприятий и многообразия, которое они вносят благодаря своим товарам и услугам. При осуществлении конкурентной политики необходимо придерживаться жесткой линии, ограничивая монопольную власть крупных корпораций; потенциально социал-демократы могут прийти к согласию по данному пункту с неолибералами первого рода.

Во-вторых, многие рынки нуждаются в регулировании. Позиция неолиберализма по этому вопросу остается двусмысленной. С одной стороны, важнейшие лозунги неолиберальной политики призывают к «дерегулированию», «дебюрократизации», к тому, чтобы «государство прекратило “ездить” на предприятиях». С другой стороны, регулятивное государство во многих случаях рассматривается как неолиберальная альтернатива социал-демократическому государственному контролю. Приватизация бывших государственных предприятий практически всегда влечет за собой необходимость учреждения регулятивного органа, так как в этих отраслях обычно сохраняются монополии или олигополии. В то же время цель неолиберального регулирования отличается от «обычного» регулирования, рассматриваемого в большинстве случаев как чистый бюрократизм, так как первое носит ограниченный характер с точки зрения попыток заставить фирмы вести себя так, как будто они функционируют на более совершенных рынках. Обычно это означает регулирование цен и различных аспектов обращения с потребителями. В данном случае мы имеем дело с полностью обоснованной отправной точкой, однако у нас есть возможность продвинуться еще дальше, рассматривая интересы потребителей более широко и принимая во внимание экстерналии. В некоторых случаях так и делается. Имеется в виду практика, когда, например, электросетевые компании сталкиваются с экологическими ограничениями в районах, где они занимаются строительством линий электропередачи, или когда энергетическим фирмам вменяется в обязанность консультирование потребителей относительно возможностей экономии электроэнергии (что противоречит интересам компаний, стремящихся к максимизации продаж). В целом область политики – это «место», в котором разворачиваются конфликты и заключаются компромиссы между нашими тремя формами неолиберализма. Чистые неолибералы первого рода будут выступать за регулирование, сосредоточенное исключительно на создании рынков. Неолибералы второго, социал-демократического, рода озабочены тем, чтобы в задании, выполнение которого будет поручено регуляторам, непременно упоминалось о важнейших внешних эффектах. Корпоративные неолибералы третьего рода будут «кормить и поить» регуляторов, а также использовать любые другие методы, обеспечивающие «легкость прикосновений» и закрытые в нужный момент глаза.

Поэтому следует принять все меры для того, чтобы не допустить «захвата» регуляторов. Роль «неусыпного стража» могла бы взять на себя всегда готовая к проведению общественных кампаний, бдительная социал-демократическая семья в своем расширенном составе, тем более что политики всех партий весьма уязвимы и могут быть легко и просто привлечены к участию в таких захватах. Но группы, занимающиеся проведением кампаний, имеют возможность внести дополнительный вклад в дело защиты регулирования. Во многих случаях неолиберальные утверждения, согласно которым регулирование превращается в худшие формы бюрократизма, являются полностью справедливыми. Действительно, правила могут перестать соответствовать первоначальным основаниям, по которым они принимались, но они сохраняются, превращаясь в бремя для предприятий (и синекуру для чиновников) и дискредитируя важные цели, для достижения которых вводилось регулирование. Особенно наглядно мы видим это в таких областях, как здравоохранение и обеспечение безопасности, где избыточная, неразумная осторожность способна приводить к принятию абсурдных правил, угрожающих усугубить некоторые очень серьезные проблемы. Во многих случаях такие ситуации являются результатом слишком часто повторяющегося прискорбного жизненного цикла гражданских кампаний. Энергично и самоотверженно проведенная кампания способствует решению реальных проблем; для того чтобы закрепить достигнутые успехи, в конечном счете принимаются новые нормы и правила, и кампания сходит на нет; введение регулятивных правил поручается администрации, которая не осведомлена о причинах, вызвавших первоначальные выступления, и целях борьбы, к тому же нормы и правила внедряются обыденным бюрократическим способом. Все это дискредитирует и правила, и исходную реальную проблему. Государственный аппарат с большим трудом справляется с таким положением дел, поскольку во многих случаях причиной их возникновения является он сам. Устранить их способны лишь порождаемые гражданским обществом группы пылких подвижников, в течение длительного времени испытывающих интерес к определенной насущной проблеме. Поэтому гражданские действия и кампании никогда не должны рассматриваться как подчиненные и замещаемые действиями государства.

Наконец, приверженность поиску многообразия организационных форм обусловливает необходимость проверки едва ли не универсальной в наши дни посылки современных политиков, в соответствии с которой приватизация или передача общественных услуг на исполнение частным фирмам автоматически ведут к повышению их качества. Эта идея получила настолько широкое распространение, что Европейская комиссия отказывается говорить об общественных (государственных) услугах, предлагая использовать термин «услуги, представляющие общий интерес». Европейская комиссия убеждена, что рынок гарантирует поставки товаров и предоставление услуг наивысшего качества. Но, как было показано в предыдущих главах книги, такое положение справедливо только в отношении рынков, на которых существует реальная конкуренция. В большинстве случаев приватизации предоставления общественных услуг о создании или усилении конкуренции не было и речи; данная функция просто передавалась в руки корпораций, что отнюдь не является синонимом рынка. Отсюда возникает пространство для дебатов относительно того, что более выгодно потребителям – общественные услуги или рыночная конкуренция. Вероятно, и то и другое предпочтительнее, чем предоставление услуг поставленным вне конкуренции корпоративным политическим фаворитом. Приватизация или аутсорсинг общественных услуг должны осуществляться только в тех случаях, когда возможность получения конечными пользователями выгод от расширения выбора не вызывает ни малейших сомнений. Отрицательные последствия чрезмерной близости должностных лиц государства и корпораций всегда перевешивают выгоды, которые способны принести приватизация и аутсорсинг в отсутствие конкуренции. Предположим, что государство стремится к повышению эффективности предоставления общественных услуг посредством использования методов, подтвердивших свою действенность в частном секторе. Оно способно решить эту задачу очень просто – достаточно пригласить на соответствующие должности в государственном секторе менеджеров, хорошо зарекомендовавших себя в частном бизнесе. Если государство считает целесообразным привлечь к финансированию инфраструктурных проектов средства частного сектора, то более выгодной для него была бы не приватизация, а выпуск облигаций. Если необходимо усиление конкуренции в предоставлении общественных услуг, во многих случаях у правительства имеется возможность стимулировать более острое соперничество хозяйственных единиц государственного сектора.

Однако здесь мы сталкиваемся с более сложной проблемой. Автор книги «Homo economicus» Даниэль Коэн, критикуя господство экономических идей над человеческой жизнью, утверждает, что поставки некоторых наиболее желанных в постиндустриальных обществах благ, таких как образование, услуги по поддержанию здоровья и некоторые аспекты информационных технологий, могут эффективно осуществляться вне рынка. Более того, рынок далеко не всегда способен обеспечить качественное предоставление этих благ. В настоящее время правительства многих стран предпринимают экстраординарные шаги для того, чтобы навязать корпоративную рыночную модель школам, университетам, больницам и другим учреждениям, предоставляющим услуги в сфере здравоохранения. Для всех этих организаций данная модель является незнакомой, и переход на нее потребует немалых усилий. Схожие «акробатические упражнения» проделываются для того, чтобы искусственно ограничить предложение, а значит создать рынок культурных и информационных продуктов, которые в противном случае можно было бы безвозмездно получить в Интернете. Социал-демократии, как единственной серьезной политической силе, еще не полностью приверженной неолиберальной корпоративной модели, необходимо сосредоточить усилия на изучении и новых, и исторических форм предоставления такого рода услуг.

Короче говоря, развитие в сторону маркетизации не должно подвергаться сомнению в принципе, но мы обязаны пристально наблюдать за этим процессом, выявляя различные несоответствия рынка и связанные с ними в некоторых случаях угрозы. Последние, независимо от того, угрожают ли они потребителям, рабочим или третьим сторонам (как правило, речь идет о таких экстерналиях, как экологический ущерб), образуют основное содержание политики XXI столетия. Подвергшиеся отрицательным воздействиям группы естественным образом обращаются за «лекарствами» к политике. Социал-демократы не могут обещать, что они всегда будут поддерживать жалобы относительно воздействий рынка, но занимаемая ими позиция благоприятствует выступлениям на стороне тех, кто ратует за благие дела. Мы не можем a priori знать, что именно будет считаться благими делами; определение входящих в них составляющих – предмет политических дебатов и борьбы. Но если на этом поле останутся только убежденные неолибералы, то ни о каких дискуссиях и борьбе не может быть и речи. В последние годы данная сфера была особенно богата на события. Внимание групп, которые берут на себя проведение кампаний, привлекали такие проблемы, как рабский и детский труд в цепочках поставок многонациональных корпораций, использование в изготовлении продуктов ингредиентов, опасных для здоровья людей, хищническая эксплуатация природных ресурсов предприятиями пищевой промышленности, а также вопросы охраны окружающей среды. Составной частью этой новой политики являются кампании, нацеленные непосредственно на корпорации, когда государства и партии остаются в стороне. Во многих случаях в ходе таких кампаний поднимаются важные этические вопросы.