Ориентация на быструю победу в войне с СССР делала для руководства Германии ненужной разработку программы военного сотрудничества с народами Советского Союза. 16 июля 1941 г. Гитлер издал приказ о том, что в оккупированных областях «никто другой, кроме самих немцев, не должен носить оружие». Такое отношение к военному коллаборационизму основывалось и на расовых предрассудках — для нацистов было неприемлемым какое-либо «военное братство» с представителями народов СССР.

Тем не менее определенное военное сотрудничество с представителями народов СССР допускалось — во-первых, в диверсионно-разведывательной сфере. Весной 1941 г. абвер совместно с ОУН сформировал два украинских батальона, названных «Роланд» и «Нахтигаль». В октябре 1941 г. в абвере были созданы «Горский» и «Туркестанский» батальоны, которые были направлены на южный фронт. Во-вторых, в начале войны вермахт воспользовался услугами перебежчиков — в июле 1941 г. было создано подразделение в составе 396 эстонцев — дезертиров из РККА и бывших военнопленных, в августе 1941 — казачий кавалерийский полк под командованием майора Красной Армии И.Н. Кононова, перешедшего на германскую сторону. Эти подразделения были малыми по численности, а их национальная окраска использовалась, в основном, для пропагандистских целей.

В-третьих, в тыловых районах оккупированной территории было санкционировано создание полицейских подразделений из числа представителей местного населения, с целью «сэкономить» людские ресурсы Германии. Согласно приказам Г. Гиммлера от 25 и 31 июля 1941 г., была начата вербовка в военизированные вспомогательные силы, которые фигурировали под названиями «стража порядка», «служба порядка», «организация самозащиты», подчинялись командным инстанциям вермахта или СС и несли охранную службу, иногда участвуя в карательных операциях. 6 ноября 1941 г. по приказу Г. Гиммлера все такие части были объединены во «Вспомогательную охранную службу полиции порядка» («Шума», от «Schutzmannschaft»). Численность вспомогательной полиции была установлена в пределах от 0,3% до 1% численности населения конкретного города или села. К сентябрю 1942 г. оккупанты заменили многие тыловые части вермахта на такие формирования.

На Украине вспомогательные полицейские формирования фигурировали под названиями «Украинская народная самооборона», «Украинская добровольческая армия», в Белоруссии — «Белорусская краевая самооборона» и т.п. К концу августа 1942 г. во вспомогательной полиции на Украине служило 150 тыс. чел. В июне 1942 г. «Белорусская самооборона» была преобразована в «Белорусский охранный корпус», состоявший из шести батальонов. На территории Западной Украины, Западной Белоруссии и Виленского региона германские власти разместили польские полицейские батальоны, созданные как из местных жителей, так и переведенные из Генерал-губернаторства (т.н. «синяя полиция»). В Крыму были созданы крымско-татарские «отряды самообороны», которые в июле 1942 г. были сведены в батальоны «Шума» (к ноябрю 1942 г. было создано восемь таких батальонов). Крымско-татарские подразделения занимались выявлением советско-партийного актива и пресечением деятельности партизан, несли охранную службу в тюрьмах и лагерях СД, лагерях военнопленных.

В Литве в полицейские части влились участники антисоветских повстанческих групп, здесь была полностью воссоздана полицейская администрация бывшей Литовской Республики. В Латвии активное участие в формировании полицейских отрядов принимали члены организации «Айзсарги». В феврале 1942 г. численность полицейских в этом регионе достигла 14 тыс. чел. В Эстонии была воссоздана организация «Омакайтсе», члены которой принимали участие в карательных акциях, обеспечивали охрану тюрем, концлагерей, важных объектов. К концу 1941 г. в «Омакайтсе» состояло 43 757 чел. Литовские, латышские и эстонские подразделения полиции пользовались большим доверием со стороны оккупационных властей. В каждом из них был только один немецкий офицер-наблюдатель.

Вербовка гражданского населения во вспомогательную полицию была регламентирована приказами германского военного командования, согласно которым к службе привлекались «особо надежные жители», которые «боролись с большевизмом или настроены антибольшевистски». Давались указания «привлекать к этому столько людей, сколько необходимо», но при этом должны были «принципиально исключаться члены коммунистической партии, активисты и сочувствующие коммунизму», приверженцы ОУН и уголовные преступники. Таким образом, оккупанты пытались пресечь «враждебную агитацию», а также скатывание полицейских и охранных подразделений в «уголовщину». На практике, в основном, вербовались лица, «антисоветски настроенные» или скомпрометировавшие себя при советской власти, лица, которые стремились избежать трудовой мобилизации, дезертиры из Красной Армии, криминальные и полукриминальные элементы. На Украине, несмотря на запрет, в формировании полиции (равно как и местных органов «самоуправления») сыграли значительную роль украинские националисты.

До конца 1942 г., в целом, сохранялся добровольный принцип комплектования полицейских и охранных подразделений. Мотивация для вербовки, в основном, была основана на экономическом факторе — получении денежного, продовольственного, вещевого довольствия и других материальных благ — например, за участие в борьбе с партизанами полицейские получали земельные наделы. Другой аспект мотивации был обусловлен содержанием германской пропаганды, под влиянием которой у части населения оккупированной территории сложилось впечатление, что Советский Союз разгромлен и прекратил свое существование. Так, в д. Теребушки Суземского района Орловской обл., по данным советской разведки, «все трудоспособные мужчины… под воздействием… фашистской агитации поверили, что Красная Армия уничтожена, и поступили в полицию».

Полицейские и охранные подразделения, которые иногда имели некоторые «национальные» атрибуты (эмблемы, кокарды и пр.), по сути, национальными формированиями не являлись. Многие из них не были сформированы по национальному признаку — так, в созданный в конце июня 1941 г. в райцентре Володарск-Волынский отряд «украинской полиции» были включены восемь бывших красноармейцев — по национальности грузины и узбеки. Характерным фактом, подтверждающим «безнациональный» характер полицейских формирований, является то, что, согласно приказу германского командования от 12 сентября 1942 г., полицейским было запрещено петь народные песни. Вместо них должны были исполняться немецкие песни.

В то же время по инициативе местных оккупационных властей, при вербовке в некоторые формирования был использован национальный фактор. Так, охранно-карательное подразделение «Осинторфская бригада» (располагалась в пос. Осинторф Витебской области), созданное в мае 1942 г., с июля 1942 г. получило название «Русская национальная народная армия» (РННА) и позиционировалось нацистской пропагандой как ядро «армии освободителей России от сталинского гнета». (В декабре 1942 г. РННА была почти полностью разбита, а часть ее контингента перешла на советскую сторону, после чего РННА была расформирована). Подразделение СС «Дружина», получившее традиционное русское название, было сформировано в апреле 1942 г. под командованием В.В. Гиля (бывший подполковник РККА, начальник штаба 29 сд, попал в плен летом 1941 г.) и дислоцировано в районе г. Невель Полоцкой области.

Национальный фактор был использован в 1942 г. для вербовки в Эстонии. Когда выявилось, что набор добровольцев малоуспешен, германские власти провозгласили, что эстонцы — это «первый народ, побывавший под советским владычеством, которому предоставлена возможность создать свой собственный легион, сражающийся под эстонским национальным флагом против коммунизма». Оккупантам удалось сыграть на шовинизме определенной части эстонского населения, которая считала, что «превосходит литовцев и латышей — и расово, и в солдатской доблести». Однако использование национального фактора во всех перечисленных выше случаях было пропагандистским, и русские, эстонские и другие полицейские и охранные подразделения «национальными» не являлись.

Национальный фактор в деятельности полицейских и охранных подразделений в первый период войны проявился, в основном, в их использовании оккупантами для разжигания национальной вражды на оккупированной территории СССР. Для этого украинских полицейских направляли в Белоруссию, литовцев, латышей и эстонцев — на Украину и в Белоруссию. Полицейские отряды, созданные оккупантами, совершили многочисленные преступления против гражданского населения. На Украине Киевский и Буковинский курени (подразделения вспомогательной полиции) занимались уничтожением еврейского населения и пленных красноармейцев. Деятельность польской полиции была отмечена жестокой расправой с украинским, белорусским, литовским населением. Крымско-татарские батальоны совершали карательные акции в отношении населенных пунктов, жители которых взаимодействовали с советскими партизанами. При участии местных коллаборационистов только за первый месяц оккупации Латвии было уничтожено 30 тыс. евреев.

Несмотря на создание германскими властями в течение первого полугодия оккупации разнообразных полицейских и охранных отрядов, служба представителей народов СССР в вермахте нацистским руководством до конца 1941 г. не была санкционирована. Исключением стали только казаки, по отношению к которым, как уже говорилось, нацистское руководство проводило особую политику. Гитлер одобрил прием казаков в вермахт, в составе которого, кроме уже упоминавшегося подразделения под командованием И.Н. Кононова, были созданы кавалерийские казачьи сотни и полки.

Тем не менее из-за того, что в германской армии все острее вставала проблема пополнения, уже в первые недели войны, несмотря на запрет Гитлера, командиры частей вермахта самостоятельно принимали решение о привлечении к тыловой службе представителей народов СССР. Одним из наиболее удобных для вербовки контингентов были советские военнопленные, численность которых к концу 1941 г. составила до 3,35 млн. чел. Когда летом 1941 г. германское командование освободило часть советских военнопленных, определенное число их было оставлено в вермахте на положении «добровольцев» («Хиви», от «Hilfswilliger»), работавших в качестве конюхов, водителей, поваров, проводников, переводчиков и порученцев.

К ноябрю 1941 г. некоторые командиры вермахта приняли самовольное решение вооружить «Хиви» и создать из них вспомогательные подразделения, с целью восполнить тыловые части по борьбе с партизанами. В ГА «Центр», потери которой к этому времени составляли уже 18–20% всего личного состава, были сформированы первые шесть вооруженных батальонов «Хиви», которые получили название «восточные формирования». Их создание вызвало негодование Гитлера, который 10 февраля 1942 г. запретил дальнейшую деятельность в этой сфере. Однако командование частей вермахта пыталось обойти приказ «фюрера». К концу апреля 1942 г. численность «восточных формирований» достигла 200 тыс. чел., причем командование на местах нередко скрывало численность «добровольцев» от своего руководства в Берлине. На фронт были направлены и некоторые ранее созданные полицейские и охранные подразделения — в частности, литовские, латышские, эстонскиеи крымско-татарские.

Для решения задачи по вербовке «добровольцев» среди советских военнопленных использовались нечеловеческие условия их содержания (особенно много советских пленных — около 2,2 млн. чел. — погибло зимой 1941–1942 г.). По воспоминаниям пленных, вербовка проводилась следующим образом: «Сначала морят голодом… а потом опрашивают, “кто хочет лучше питаться”. Из изъявивших желание “лучше питаться” отбирают тех, кто помоложе и покрепче физически, и заставляют под диктовку писать прошения». Иногда пленным предлагали «вступить в немецкую армию на общих условиях (питание и обмундирование такое же, как и немецким солдатам)». В процессе вербовки оккупанты использовали просчеты политики СССР по отношению к советским военнопленным. В одном из документов, изданных командованием 2 та вермахта 9 февраля 1942 г., говорилось: «Русские военнопленные, убежавшие из немецкого плена и вернувшиеся в Красную Армию, содержатся в специальных лагерях НКВД. Об этом следует… сообщить всем военнопленным. Нужно указать на то обращение, которое ожидает их в руках НКВД». «Добровольцев» также запугивали тем, что их заявления о вступлении в германскую армию якобы направлены «в особые отделы Красной Армии», и поэтому при переходе на советскую сторону их «расстреляют, как изменников».

Русский национальный фактор в первый период войны использовался для привлечения «добровольцев», в основном, лишь как средство агитации — например, военнопленным объявляли, что ведется набор в «русский добровольческий корпус, образующийся на территории Польши» (на самом деле такого формирования не существовало). Перед пленными выступали с речами русские эмигранты, которые объявляли, что «создана национальная русская армия». Оккупанты вели пропаганду «конца советской власти» и создания «новой России» — пленным объявляли, что «советская армия уже разбита», и что те из них, кто «откажется вступить в добровольческий корпус, не будут иметь прав в будущей “свободной” России». Эта пропаганда была лживой, так как создание «русской армии», воюющей на германской стороне, не предполагалось, как и восстановление «российской государственности».

Хотя идеи о формировании антисоветской «русской армии» муссировались в белоэмигрантской среде (так, во Франции в первые дни войны в качестве добровольцев было зарегистрировано более 1,5 тыс. бывших белых офицеров), эти начинания в первый период войны не были воплощены в жизнь. Гитлер издал приказ о недопущении русских эмигрантов, как «великорусских шовинистов», в оккупированные области, так как первые, по мнению «фюрера», были «опаснее для Германии, чем коммунисты». Тем не менее аналогичные идеи возникли и у командования вермахта. В ноябре 1941 г., в условиях кардинального сокращения людских ресурсов Германии, штаб ГА «Центр» разработал проект создания «русской армии» численностью в 200 тыс. чел., который был направлен Гитлеру. Ответа от «фюрера» получено не было, а в декабре 1941 г. авторы проекта получили выговор от Командующего ОКВ В. Кейтеля.

Несмотря на то, что германские власти изначально не предполагали сотрудничество с тюркскими и кавказскими народами СССР (приказ РСХА от 17 июля 1941 г. гласил, что «Германии не нужны азиаты, если даже они владеют немецким языком»), к концу 1941 г. германское руководство изменило свое мнение, осознав необходимость заручиться поддержкой этих народов для борьбы с партизанами в Крыму и осуществления намеченного наступления на Кавказ. 20 декабря 1941 г. Гитлер дал официальное согласие на создание в германской армии частей («легионов») из числа представителей тюркских и кавказских народов. С декабря 1941 г. по июнь 1942 г. в специальных центрах, расположенных в Польше и на Украине, из бывших военнопленных были сформированы четыре типа «легионов» — «туркестанские» (представители народов Центральной Азии), «кавказско-магометанские» (азербайджанцы, дагестанцы, чеченцы и ингуши), «грузинские» (грузины, осетины, абхазцы, адыгейцы, черкесы, кабардинцы, балкарцы и карачаевцы) и «армянские» (моноэтничные). Командирами легионов и их подразделений были как немцы, так и представители «титульной» национальности легиона, либо оба на примерно равном положении.

Цель создания «легионов» изначально была скорее политической, чем военной — 27 марта 1942 г. министр иностранных дел Германии И. Риббентроп указал, что «использование кавказских воинских частей германской армии произведет глубочайшее впечатление на эти народы, когда они… узнают, что только им и туркестанцам фюрер оказал эту честь». О превалировании политического фактора говорит то, что была установлена предельная численность «легионеров» — 1000 чел. Каждый «легион» был направлен на соответствующий участок фронта: «кавказские» — на Северный Кавказ, «туркестанские» — на Астраханское направление, с целью последующего их продвижения в Казахстан и Среднюю Азию. «Легионерам» сообщали, что они получили «права наравне с немецкими солдатами и должны… бороться вместе с вермахтом против большевиков». Так, целью создания «Туркестанского легиона» было провозглашено уничтожение советской власти в Средней Азии и создание мусульманского государства под эгидой Германии.

«Легионы» получили «национальные» флаги и эмблемы. С их военнослужащими проводилась «политическая работа», в том числе распространялись ложные сведения о том, что «Кавказ уже занят немцами», и скоро «легионеров» отправят на «освобожденную родину». Оккупанты вели среди «легионеров» также провокационную пропаганду — например, что «советская власть выселяет армян в Сибирь», «расправляется с армянами так, как… немцы с евреями». Для «легионеров» организовывали экскурсии в Берлин, устраивали встречи с эмигрантами — лидерами национальных организаций, которые (например, узбекский эмигрант В. Каюм-хан) играли активную роль в формировании и пропагандистском обеспечении легионов. Легионеры принимали присягу «перед Богом и Адольфом Гитлером», давая обещание «бороться за дело фашизма против большевиков».

В августе 1942 г. «Кавказско-магометанский легион» был переименован в «Азербайджанский», а из представителей горских народов был создан «Северокавказский легион». Тогда же был сформирован «Волжско-татарский легион» (поволжские татары, башкиры, мордва, марийцы, чуваши и удмурты). Во второй половине 1942 г. на фронт было отправлено в общей сложности шесть туркестанских, три северокавказских, и по два азербайджанских, грузинских и армянских легиона.

Определенная часть коллаборационистских формирований старательно служила оккупантам. Однако многие формирования оказались ненадежными. Советская разведка отмечала, что в подразделениях, состоящих из русских, украинцев и белорусов, «много насильно мобилизованных, не желающих воевать». Личный состав таких формирований сравнительно легко поддавался агитации со стороны советских партизан. Так, в Орловской обл. из Тарасовского и Шемякинского полицейских отрядов на сторону партизан перешли 154 полицейских. В русском «добровольческом батальоне», действовавшем против советского Калининского фронта, 4 февраля 1942 г. командир 3-й роты эмигрант Сакерич был убит советской разведкой. После этого старшина Морозов и рядовой Дроздов убили командира взвода Мещерского, провели митинг и перевели роту на советскую сторону. В Смоленской обл. были отмечены случаи перехода полицейских к партизанам. В районе Витебска к партизанам во время боя с оружием в руках перешли 13 украинцев (бывших военнопленных) из карательного отряда. В сентябре 1942 г. в Харькове были арестованы 37 украинских полицейских, которые подстрекали других «полицаев» к дезертирству. В Запорожье в советском подполье принимали участие русские коллаборационисты. По советским данным, «предложения о выполнении ими заданий [советской] подпольной группы они принимали с большой охотой».

Ненадежными оказались и «легионы». В октябре 1942 г., после того, как из 3-го батальона «Туркестанского легиона» дезертировала значительная часть солдат и командиров, батальон был расформирован. Из одного «грузинского легиона» еще по пути на фронт сбежали с оружием 170 чел., а по прибытии на фронт, 10 октября 1942 г., части легионеров удалось перейти на сторону Красной Армии. Из «армянского легиона» по дороге на фронт сбежали около 100 чел., а в ноябре 1942 г. на советскую сторону перешли 39 легионеров. По данным советской разведки, осенью 1942 г. в Кетченеровском улусе Калмыкии отряд калмыцких коллаборационистов, получив оружие, вступил в бой с некой румынской частью. Дальнейшая судьба этого отряда была неизвестна.

Таким образом, масштабность использования германскими властями национального фактора при создании вооруженных формирований из представителей народов СССР в первые шесть месяцев войны была неширокой, на что влияли ограничения, наложенные нацистской политикой. Подразделения, созданные в вермахте («Хиви», «Шума» и др.), фактически не имели «национального статуса». Национальный фактор использовался, в основном, только как один из инструментов вербовки в эти подразделения. В 1942 г. при создании «легионов», РННА, вербовке в полицейские и охранные подразделения в Прибалтике началось более масштабное использование национального фактора. Тем не менее оно имело, в основном, формальный, пропагандистский характер. Так, «тюркские» и «кавказские» «легионы» были сформированы под «национальными знаменами» для того, чтобы использовать этот факт в пропаганде среди представителей соответствующих народов в тылу СССР, а также подтолкнуть Турцию к вступлению в войну против Советского Союза.

Вариативность германской национальной политики в сфере военного коллаборационизма была невысокой. В первое полугодие войны нацистское руководство препятствовало созданию вооруженных формирований из числа представителей народов СССР. Когда, наконец, в конце декабря 1941 г. было официально разрешено создание «легионов», имевших «национальный статус», эти формирования были созданы только из числа представителей народов СССР, этнические территории которых не были оккупированы Германией. Создание «русской армии» в составе вермахта не было разрешено — так как ликвидация российской государственности для нацистов была главной целью в войне, военное сотрудничество с русским народом отвергалось. Не были созданы и «национальные армии» из числа представителей остальных народов СССР, которые оказались под оккупацией (украинцев, белорусов, прибалтов и др.). Очевидно, нацистские власти опасались, что такие формирования могут выйти из-под контроля, стать плацдармом для национальной консолидации и борьбы за автономию или независимость.

Эффективность германской национальной политики в сфере военного коллаборационизма в первый период войны оценить сложно. Представляется, что значительная часть полицейских и «Шума» из числа представителей гражданского населения вступила в коллаборационистские формирования ввиду корыстных интересов, а также из-за уверенности в крахе СССР. Значительная часть военнопленных, согласившихся вступить в «восточные формирования», «легионы» и пр., была вынуждена сделать это из-за невыносимых условий пребывания в нацистских лагерях.