ПРИНЦИПЫ РАЗУМНОГО ГОСУДАРСТВА
Глава 1. РАЗУМНОЕ ГОСУДАРСТВО:
ТРУДНЫЙ ПУТЬ ПОСТОЯННОГО УЛУЧШЕНИЯ
В последние пятнадцать-двадцать лет мы, граждане России, находимся в очень странных, болезненно противоречивых психологических отношениях с собственным государством.
Социологические опросы стабильно показывают высокое доверие людей к «государству» как целому и столь же высокое недоверие к отдельным частям и представителям государства. Стабильное большинство голосов отдается за «усиление контроля государства» в какой-нибудь области, «передачу нефтегазовых активов государству», необходимость «обратить внимание государства» на какую-либо проблему и т. п.
Столь же стабильное большинство голосов выражает недоверие чиновникам, считает их поголовно коррумпированными и т. д. Мы одновременно идеализируем, почти обожествляем «государство» как абстракцию, и с удовольствием ругаем конкретные проявления государства и его представителей, с которыми нам приходится сталкиваться в повседневной жизни.
При этом мы с удовольствием обсуждаем все неудобства и несуразности государства, с которыми каждому из нас время от времени приходится сталкиваться, и не особенно замечаем и признаем реальные и объективные улучшения государственных сервисов.
Главная задача этой книги — снизить взаимное недопонимание и недоверие между обществом и представителями государства. Сделать еще один шаг к тому, что можно назвать разумным государством. Государством, с которым удобно и комфортно взаимодействовать; государством, которым можно гордиться и которого не за что стыдиться.
В первой главе книги обозначим три принципа разумного государства и некоторые ментальные установки, которые мешают нам всем к нему идти. В последующих главах раскроем внутренние механизмы работы государственной службы и основные направления улучшения государственных процедур и сервисов.
Проблема нетерпения
За прошедшие два десятилетия Российское государство существенно изменилось.
Налоговая служба делает процесс уплаты налогов все более понятным, удобным и «онлайновым» и для граждан, и для компаний. Из карательной организации, зачастую убивающей компанию безумными проверками и блокировками счетов, ФНС постепенно становится сервисной структурой, действительно помогающей правильно посчитать и заплатить налоги.
Активно реформируется Сбербанк, по-прежнему воспринимаемый людьми как «часть государства». Возможно, в нем пока еще не лучший в стране, не идеальный банковский сервис… но это уже совершенно точно клиентоориентированная организация, которая улучшается на глазах.
Процесс получения заграничного паспорта еще лет десять-пятнадцать назад нельзя вспомнить без содрогания. Сейчас благодаря многофункциональным центрам и порталу госуслуг он превратился во вполне вменяемую и не занимающую слишком много времени процедуру.
В парки Москвы, которые всего несколько лет назад были неприятной помесью вещевого рынка и палатки с шаурмой, сейчас не стыдно привести иностранца из самых «продвинутых» в части городского пространства и городской инфраструктуры стран Европы.
На слуху и осязаемые успехи части российских регионов. Калужская область, Татарстан, Тюменская, Ульяновская области и некоторые другие практически еженедельно радуют новостями об открытии нового производства, индустриального парка, строительстве завода и т. д.
Даже Почта России, много лет бывшая синонимом антисервиса, начинает понемногу реформироваться.
Первая проблема, которая мешает всем нам жить в более разумном и удобном государстве, — нетерпение. Мы недовольны тем, что в налоговой сломался аппарат электронной очереди, и уже не вспоминаем те времена, когда ни о какой электронной очереди, толкаясь в пыльных и грязных коридорах, записывая номера на ладонях, никто и думать не мог.
У всех стран, которые пришли к разумному, удобному и эффективному государству в XX веке, этот путь занял многие десятилетия. Разгромленная послевоенная Япония в 50-е; бедная сельскохозяйственная Южная Корея и не обладающий никакими природными ресурсами Сингапур в 60-е; истощенный безумными коммунистическими экспериментами Китай в 80-е… — все это истории долгого, тяжелого, совместного труда государства и общества.
Поэтому первое, что нам крайне необходимо, — объективно видеть существующие недостатки и неудобства государства; столь же объективно оценивать реально сделанное и достигнутое; спокойно и адекватно относиться и к достоинствам, и к недостаткам, без упований на волшебную палочку, которая прямо завтра должна устранить бюрократизм и неудобство государственных сервисов. Нужно настроиться на долгий, непростой путь последовательных улучшений.
Принцип 1. Постепенные улучшения вместо «реформаторского зуда»
Значительное количество предлагаемых, а иногда и осуществляемых в стране реформ не назовешь иначе как нездоровым «реформаторским зудом». Характерные признаки «реформаторского зуда» — встряхнуть как следует существующую, в целом работающую систему, да так встряхнуть, чтобы она надолго перестала быть работоспособной; поменять местами различные государственные процессы и органы; обязательно что-нибудь переименовать и переподчинить; ни в коем случае не просчитывать финансовые, временные и прочие издержки всех людей, которых коснется реформа; ни до, ни в ходе, ни после реформы категорически не разъяснять ее суть всем, кого она касается.
Приведем пример. Осенью 2014 года каким-то подпольно-партизанским путем в Госдуму была внесена идея муниципальных сборов с малого бизнеса. Существенно повышающие нагрузку на малый бизнес поправки оказались спрятанными в глубинах законопроекта, повествующего о таможенных пошлинах на сырую нефть, крабе-стригуне в Карском море и т. д. Не было ни обоснования предложенного размера сбора, ни обсуждения с предпринимательскими объединениями и экспертами, ни оценки регулирующего воздействия.
Вместо простого и прозрачного, единого для всей страны налога, который платится после того, как заработаны деньги, предприниматели столкнулись бы с произвольно устанавливаемым городскими властями сбором, который пришлось бы платить до получения выручки. Магазины, кафе, детские студии, ветеринарные клиники… — десятки тысяч небольших семейных бизнесов, и так работающих на грани выживания, были бы вынуждены закрыться.
Благодаря титаническим усилиям «ОПОРЫ России» и Общественной палаты законопроект из убийственного для малого бизнеса сократился до сравнительно приемлемых сборов только с торговых предприятий и только в Москве. Однако колоссальный подрыв доверия и уверенности предпринимателей по всей стране, и так сниженных экономическим кризисом, произошел.
Что сделал бы грамотный реформатор, столкнувшись с проблемой дефицитности городских бюджетов? Открыл бы ключевой программный документ 2012–2018 годов — «майские указы» Президента России Владимира Владимировича Путина — и нашел в 601-м указе тезисы о необходимости передачи муниципалитетам налога на имущество и о совершенствовании специальных налоговых режимов для их приоритетного зачисления в местные бюджеты.
Вооружившись этими абсолютно здравыми и логичными стратегическими тезисами, как тяжелой артиллерией, лоббировал бы соответствующие изменения в налоговое законодательство. Но, разумеется, добиться передачи доходов от упрощенной системы налогообложения малого бизнеса в муниципалитеты — гораздо более сложная, кропотливая и долго решаемая задача, чем по-партизански протащить через Госдуму несуразный и вредный закон о торговых сборах.
Царь же да уставит един самый праведный збор, иже до Христова воплощения уставленный, то есть десятинный, еже имать пошлины по десяти копеек с рубля. И учинить бы тот збор постоянный, недвижимый и ненарушимый».
По интонации чувствуется, что непродуманные и поспешные налоговые реформы сильно вредили бизнесу еще тогда. И что упрощенная система налогообложения уже в XVIII веке представлялась весьма удобной, понятной и справедливой.
Книга Посошкова упомянута в и содержит много других полезных соображений по эффективности работы государства, в частности в отношениях власти и бизнеса.
Один из вредных аспектов «реформаторского зуда» состоит в том, что зачастую, изменив какой-то процесс, можно, как в игре в бирюльки, разрушить окружающие процессы. Простой пример: в социальных сетях регулярно звучат предложения что-нибудь радикально упростить, отменить, сократить: «Отмените уже наконец этот устаревший, феодальный, крепостнический институт прописки!» Существование этого института во многих вполне высокоразвитых капиталистических странах радикальных улучшателей не смущает.
Но если начать разбираться в бизнес-процессе, анализировать, как говорят ИТ-специалисты, «юзкейсы» — типичные ситуации, которые возникают у пользователя процесса, — обнаруживаются интересные подробности. Например, в случае смерти человека его наследники точно знают, к какому нотариусу обращаться для урегулирования вопросов наследства: это совершенно определенный нотариус, «привязанный» к адресу прописки человека. Это особенно важно, когда наследники конфликтуют: их запросы и претензии все равно собираются у одного нотариуса. Если отменить прописку в существующем виде, для этого жизненного сценария нужно придумать какую-то другую систему привязки наследственного дела.
Таким образом, даже такой тяжелый, «бумажный», плохо отраженный в электронных госуслугах процесс, как прописка, опасно подвергать слишком бодрым, но непродуманным и непроработанным «реформаторским наскокам».
Принцип 2. Клиентоориентированность государства вместо башни из слоновой кости
Разумное государство — это не башня из слоновой кости, в которую отчаянно стучатся жалкие униженные «просители» и «заявители». Разумное государство относится к гражданину как клиенту, получающему от него определенный сервис, за который гражданин заплатил налоги и пошлины. Неслучайно слово «клиентоориентированность» так часто встречается в интервью видных государственных руководителей, ощутимо улучшивших какие-либо государственные сервисы.
Клиентоориентированность — это не столько внешние, эмоциональные моменты — вежливость, корректность и т. д., хотя они также крайне важны. Это в первую очередь желание и готовность предоставить тот сервис, который гражданин или организация ждут от государства. И, может быть, как учат бизнес-книги о клиентоориентированности, не только удовлетворить ожидания клиента от сервиса, но и превзойти их.
Например, в России внедряется разработанный Агентством стратегических инициатив «Стандарт инвестиционной привлекательности регионов». Сравнительно легко выполнить его формально. Ежегодное инвестиционное послание главы региона публикуется? Публикуется. Инвестиционный портал региона создан? Создан. И так по всем пунктам стандарта.
Гораздо труднее сделать региональную власть действительно клиентоориентированной по отношению к предпринимателю, инвестору. Необходимо научить региональных чиновников, и не только непосредственно отвечающих за инвестиции и предпринимательство, действительно сервисному отношению к бизнесу. Это значит изучать и понимать потребности бизнеса; активно взаимодействовать с бизнесом, показывать выигрышные стороны региона; помогать предпринимателю решать проблемы, возникающие при выходе в регион, например с подключением к электросетям и другим коммуникациям и т. п.
Сайт Агентства стратегических инициатив, раздел о «Национальной предпринимательской инициативе». Наглядно показано 62-е место России в рейтинге Doing Business в 2015 г. (улучшение на 30 позиций к предыдущему году); 34-е место по регистрации предприятий (улучшение на 54 позиции к прошлому году).
Практика показывает, что действительно клиентоориентированные госорганы и их руководители стараются делать больше, чем от них требуется процедурой. Например, у главы региона или тем более мэра города не так много инструментов влияния на действующие в регионе федеральные структуры. А для инвестора крайне важны отношения с ними: например, с налоговой службой, которая будет проверять правильность применения инвестором налоговой льготы; с региональным подразделением Газпрома, которое предоставит или не предоставит инвестору подключение к газовым сетям, и т. д. Однако действительно сервисноориентированные региональные власти стараются помочь инвесторам и в решении таких задач за счет правильно выстроенных отношений с федеральными структурами.
Андрей Николаевич Шальнев, начальник управления инвестиционной политики департамента инвестиционной политики и государственной поддержки предпринимательства Тюменской области:
«Самое важное, о чем нередко забывают на государственной службе, — это “сервис” и “клиентоориентированность”. Почему-то многие считают, что данные термины применимы только в сфере бизнеса. Ошибочное мнение! Государственным служащим крайне необходимо привить данные качества и затем постоянно развивать их.
Мы, например, не только регулярно организуем обучение по клиентоориентированности для своих сотрудников, но и практикуем проведение семинаров по сервису и клиентоориентированности для муниципальных и федеральных служащих, а также для ресурсоснабжающих организаций, обеспечивающих предпринимателям подключение к электросетям, газу и т. п.
Клиентоориентированное отношение к предпринимателям формирует комфортную деловую среду. Я и мои коллеги, например, разместили свои мобильные телефоны на нашем корпоративном сайте. Инвестор или предприниматель может нам позвонить в любое время; бывают случаи, когда звонят и поздним вечером, и ранним утром. Мы всегда отвечаем, консультируем, если необходимо, договариваемся о встрече. Важно донести до инвестора мысль, что его не оставят без поддержки и сопровождения».
На каждом рабочем месте рядового госслужащего могут возникать примеры подобной клиентоориентированности. Так, в одном из подразделений налоговой службы сложилась такая ситуация: многие клиенты, регистрирующиеся в качестве индивидуальных предпринимателей, практически каждый второй в очереди, приносят неправильно заполненное заявление о применении упрощенной системы налогообложения. Судя по повторяющейся ошибке, на одном из популярных интернет-сайтов был опубликован не вполне корректный пример заполнения.
Неклиентоориентированный подход — не принять заявление: «После регистрации ИП подадите правильно заполненное заявление в вашу территориальную налоговую». Клиентоориентированный подход — дать клиенту пустой бланк заявления и сказать: «У вас ошибка в заявлении на “упрощенку” вот здесь; пока я обрабатываю вашу заявку, заполните заявление от руки правильно».
Обратите внимание: оба варианта действий для операциониста соответствуют закону и процедуре и требуют примерно равного количества времени и сил. Но в первом случае, при действиях операциониста строго по процедуре, клиент потеряет дополнительное время; во втором случае, при действиях «выше ожидаемого», «больше предусмотренного процедурой», задача клиента будет решена сразу.
Принцип 3. Доступное разъяснение вместо «кладбища нормативных актов»
Человека, который распорядился во всех магазинах вывешивать «Закон о защите прав потребителей», хочется спросить: вы сами когда-нибудь пытались его прочитать? А прочитать в тот момент, когда что-то зацепили, оно разбилось и сотрудники магазина требуют от вас это оплатить?
Или вспомним ту старушку-блокадницу, которую в сети «Магнит» довели до сердечного приступа и смерти за пачку масла, которую она забыла оплатить: ей сильно помогла эта брошюра с казенным текстом, напечатанным мелким шрифтом?
Отличный пример качественного донесения государственным учреждением «правил игры». Правила для посетителей библиотеки изданы на четырех языках; существовали не только в виде брошюры, но и были прибиты на видном месте в самой библиотеке. Обратите внимание на жесткую и ясно обозначенную санкцию за нарушение правил в п. 87.
«Правила для посетителей Императорской Публичной Библиотеки». С.-Петербург, Типография Ф. Дрехслера, 1814.
Тот чиновник, который обязал все магазины страны вывешивать абсолютно бессмысленную и бесполезную брошюру, не пытался поставить себя на место потребителя этой госуслуги. Если бы попытался, то сделал бы выжимку существенных пунктов из «Закона о защите прав потребителей», изложил бы их человеческим, а не юридическим языком, оформил в наглядный четкий плакат с веселыми картинками и именно этот материал сделал обязательным для всех магазинов. Вот такое «информирование о правах» стало бы реально полезной госуслугой.
В одной из первых дискуссий в рабочей группе по упрощению регистрации предприятий состоялся любопытный диалог предпринимателей с госслужащими.
— Зачем у вас на странице «Регистрация юридических лиц» выложены закон об обществах с ограниченной ответственностью и еще два десятка нормативных актов, официальных писем, разъяснений к пояснениям, но нет простого алгоритма, что мне делать, чтобы зарегистрировать предприятие?
— А как это вы собираетесь регистрировать предприятие, не ознакомившись сначала с Законом об обществах с ограниченной ответственностью?
— Откроем вам страшную тайну: из нескольких миллионов российских предпринимателей едва ли несколько тысяч читали Закон об обществах с ограниченной ответственностью и прекрасно без него обходятся!
Чего по-настоящему не хватает нашему государству — так это не столько хороших сервисов и процедур, сколько готовности подробно и качественно их объяснять. Рисовать понятные плакаты, снимать и выкладывать веселые видеоролики, развешивать удобные и понятные указующие таблички.
И, разумеется, еще важнее подробное и качественное объяснение любых изменений. Вспомним, как всего несколько лет назад предприниматели давились в очередях в процессе «перерегистрации ООО». Никто не удосужился объяснить, что ничего страшного отсутствие «перерегистрации» не несет, что она срочно нужна лишь в определенных ситуациях (при необходимости продажи долей компании), что никто не собирается закрывать «неперерегистрировавшиеся» компании и т. д.
Отсутствие близкого вознаграждения
Удобные сервисы — как воздух. Мы не очень-то их замечаем, пока они удобны, как не замечаем чистый воздух, когда им дышим. Но любая проблема, ошибка, сбой в сервисах привлекает наше внимание и вызывает праведный гнев и негодование. При этом изменять государственные процедуры и сервисы — гораздо более долгое, сложное, время- и нервоемкое занятие, чем улучшать обслуживание в бизнесе.
Оптимизируя процедуры в бизнесе, можно так или иначе «фильтровать» клиентов, отсеивать нецелевых, адаптировать сервисы под выбранную целевую аудиторию. С государственными сервисами так не выйдет. Абсолютно любой человек независимо от его уровня образования, уравновешенности, психического здоровья, потеряв водительское удостоверение или получив платежку с ошибочной суммой налога, имеет право получить свою государственную услугу.
А что взамен всех этих тяжких сервисных трудов? Предприниматель, выстроивший отличный сервис для своих клиентов, очень быстро пожинает плоды: рост выручки, прибыли, личного дохода. Более того, предприниматель ничем не ограничен в поиске общественного признания. Он может очень четко, вплоть до названия компании, обозначить, что это именно он создал хороший продукт: «конфеты А. Коркунов», «Тинькофф банк», «колбаса Дымов». Предприниматель может давать сколько угодно интервью, выиграть конкурс «Предприниматель года», вести телепередачу о бизнесе, написать книгу о своих успехах…
Чиновник, разрабатывающий и улучшающий государственные сервисы, ничего этого не получает: ни прибыли, ни славы, ни признания. Госслужащий не может даже мелким шрифтом написать: «этот удобный инвестпортал региона («эту прекрасную страничку на госуслугах», «эти удобные стойки в МФЦ») придумал и внедрил я, Иван Петрович Васильев».
Поэтому госслужащим, искренне желающим улучшить что-то в системе, приходится быть готовыми к отсутствию благодарности, материального и морального признания.
Что дает людям силы продолжать этот тяжелый, неблагодарный труд? Только осознание того, что сегодняшняя работа будет долгие годы влиять на жизнь тысяч, а может быть, и миллионов людей, экономя им сотни тысяч, а может быть, и сотни миллионов часов драгоценного времени. Что личная эффективность, целеустремленность, готовность работать на результат на своем конкретном участке приводит к реальному улучшению нашего государства и страны в целом.
