В отличие от теории, изложенной в данной книге, «теория невежества» всегда готова дать ответ на вопрос, как разрешить проблему бедности: если все дело в невежестве, значит, дело можно поправить просвещением народа и обучением правителей и политиков, и тогда мы сможем «конструировать» процветание по всему миру – стоит лишь дать политикам правильные советы и убедить их ввести «хорошие» экономические практики. В главе 2, когда мы обсуждали эту гипотезу, мы рассказывали про Кофи Бусиа – премьер-министра Ганы в начале 1970-х годов, судьба которого иллюстрирует неоспоримый факт: главное препятствие на пути реформ, которые снизили бы риски на рынке и подтолкнули экономический рост, – это вовсе не невежество политиков, а то противодействие, которое оказывают реформе политические и экономические институты их собственных стран. Тем не менее теория невежества все еще достаточно популярна в среде западных политиков, которые чрезмерно сконцентрированы на «конструировании процветания».

Такие попытки конструирования предпринимаются в соответствии с двумя моделями. Первая, которую часто отстаивают международные организации вроде МВФ, подразумевает, что плохое развитие вызвано плохой экономической политикой, и вследствие этого «подопечным» странам предлагается определенный список улучшений («вашингтонский консенсус» как раз представляет собой пример такого списка). Эти улучшения касаются важных вещей, таких как макроэкономическая стабильность и привлекательные (во всяком случае, на первый взгляд) макроэкономические цели вроде сокращения государственного сектора экономики, гибкого валютного курса и либерализации платежного баланса (capital account liberalization). Касаются они и еще более серьезных макроэкономических материй – приватизации, повышения эффективности работы общественных служб, а возможно, еще и рекомендаций по улучшению работы самих органов государственного управления с помощью ряда антикоррупционных мер. И хотя сами по себе все эти мероприятия вполне разумны, но подход к ним международных организаций в Вашингтоне, Лондоне, Париже и в других местах до сих пор отличается неверной перспективой, которая мешает понять роль политических институтов и те препятствия, которые они ставят перед теми, кто направляет политику.

Попытки международных институций конструировать экономический рост, вынуждать бедные страны перенимать лучшие политические практики и лучшие институты, не приводит к успеху, потому что сначала приходится объяснить, почему здешние институты и политика плохи, а объяснение у международных советников только одно – потому что лидеры этих стран невежественны. После этого предложенные политические решения или не принимаются вовсе, или принимаются лишь на словах.

Многие страны по всему миру имитировали подобные реформы лишь в показном порядке, особенно страны Латинской Америки, находившейся в застое в течение всех 1980–1990 годов. На самом деле реформы были навязаны этим странам, при этом никто не озаботился тем, что политические институты там действуют своим чередом. И вот, даже там, где эти реформы были одобрены и их попытались осуществить, их суть была извращена или же политики постарались всяческими способами нейтрализовать их эффект. Все это можно проиллюстрировать на примере того, как «выполнялась» одна из ключевых рекомендаций международных институтов, направленная на достижение макроэкономической стабильности, – независимость центральных банков.

Эта рекомендация либо была принята лишь в теории, но не была реализована на практике, либо ее эффект был сведен на нет с помощью определенных политических инструментов. Мера эта была принципиально важна. Многие правители тратили больше, чем получали из доходных статей бюджета, а затем заставляли центральный банк покрыть разницу, включив печатный станок. Неизбежно возникающая при этом инфляция создавала нестабильность и неопределенность. Рекомендации международных институций гласили, что независимые центральные банки (такие, например, как германский Бундесбанк) будут сопротивляться политическому давлению и обуздают инфляцию. Президент Зимбабве Мугабе решил последовать международным рекомендациям, в 1995 году он объявил Центральный банк Зимбабве независимым. До этого показатель инфляции в Зимбабве плавал в районе 20 %, но к 2002 году он достиг 140 %, к 2003-му – почти 600 %, к 2007-му – 66 000 %, а в 2008 году составил 230 000 000 %! Естественно, в стране, где президент выигрывает национальную лотерею (стр. 368–373), никого не удивило, что закон о независимости Центробанка просто фикция. Вероятно, директор Центрального банка Зимбабве прекрасно знал, при каких обстоятельствах его коллега в Сьерра-Леоне «случайно выпал» из окна своего кабинета на верхнем этаже, когда у него возникли разногласия с диктатором Сиакой Стивенсом (стр. 344). Пусть вы формально независимы, но выполнять любые требования президента – это всегда разумный выбор, полезный для вашего личного здоровья (хотя и не для здоровья вашей национальной экономики).

Однако не все страны подобны Зимбабве. В Аргентине и Колумбии центробанки тоже стали независимыми в 1990-х годах, и они и в самом деле много сделали для снижения инфляции. Однако поскольку в обеих странах не произошло изменения политической ситуации, политическая элита смогла найти иные пути для покупки голосов, удовлетворения собственных амбиций и вознаграждения себя самих и своих сторонников. Так как деньги они печатать больше не могли, пришлось пойти другим путем. В обеих странах независимость центробанков вызвала огромный рост государственных расходов, широко финансируемых с помощью займов.

Второй подход к конструированию процветания нынче гораздо более популярен. Он признает, что нет простых способов «вытащить» страну от бедности к процветанию за пару недель или даже за несколько десятилетий. Напротив, согласно этой концепции, экономике грозит множество рыночных микрофиаско (micro-market failures), которые можно предотвратить дельным советом, а процветание сложится само, если те, кто принимает политические решения, смогут извлечь выгоду из вновь открывшихся возможностей – что, опять-таки, достигается с помощью и под руководством экономистов и других советников. Рыночные фиаско в бедных странах повсеместны, заявляют приверженцы этого подхода, – к примеру, в системах образования, здравоохранения, общей организации рынка этих стран. Это, без всякого сомнения, верно. Но проблема в том, что эти микрофиаско лишь надводная часть айсберга, лишь симптом глубоко укоренившихся проблем. И политики и бюрократы, которые, как предполагается, будут выполнять добрые советы международных институтов, тоже являются частью проблемы. Многие попытки справиться с их неэффективностью, возможно, провалились именно потому, что эти чиновники совершенно не собираются бороться с институциональными причинами бедности.

Подобные проблемы можно проиллюстрировать на примере попытки неправительственной организации Seva Mandir улучшить систему здравоохранения в индийском штате Раджастан. История здравоохранения в Индии – это история укоренившейся неэффективности и постоянных провалов. Государственная система здравоохранения, по крайней мере в теории, общедоступна и дешева, а персонал в целом квалифицирован. Но даже самые бедные индийцы не пользуются услугами государственного здравоохранения, вместо этого обращаясь к более дорогим, не поддающимся регулированию, а иногда даже некомпетентным частным медикам. Причиной тому вовсе не странная иррациональность индийцев: люди физически не могут получить медицинской помощи в государственных поликлиниках и больницах, поскольку там не только может не оказаться на месте медсестер, но зачастую и само учреждение закрыто без объяснения причин.

В 2006 году Seva Mandir в сотрудничестве с группой экономистов разработала систему стимулов, которая должна была побудить медработников округа Удайпур уделять больше времени работе. Идея была проста: Seva Mandir вводит регистраторы, отмечающие дату и время, когда медработник присутствовал на работе. Предполагалось, что медицинский персонал будет проставлять время на своих личных картах три раза в день, чтобы удостоверить, что они вовремя пришли на работу, оставались там в течение рабочего дня и вовремя ушли с работы. Если бы эта схема сработала и количество и качество предоставляемой медицинской помощи увеличилось бы, это стало бы прекрасным доводом в пользу того, что существуют простые решения для ключевых проблем развития.

На деле же данная мера имела совсем иные последствия. Сразу после запуска программы был отмечен резкий рост посещаемости медперсонала. Однако это продолжалось недолго. Через год с небольшим медицинские работники справились с Seva Mandir. Прогулы вернулись к прежнему уровню, кроме того, был отмечен рост числа отгулов – то есть дней, когда сотрудник не был на работе, однако это отсутствие было санкционировано администрацией. Отмечен был и рост «технических проблем» – иными словами, поломок регистраторов. Однако заменить сломанные счетчики Seva Mandir не могла, поскольку руководство поликлиник отказывалось с ней сотрудничать.

На первый взгляд, попытка заставить медсестер три раза в день отмечать время присутствия не выглядит особенно новаторской идеей. И действительно, такая практика давно используется на производстве, и даже в той же Индии, и она должна была бы восприниматься администрацией медицинских учреждений как возможное решение их проблем. Так что непохоже, что именно незнание столь простой схемы помешало использовать ее. И то, что происходило во время реализации этой программы, подтверждает наши подозрения. Руководители были в негласном сговоре с персоналом и являлись соучастниками этой «эпидемии прогулов». Они вовсе не хотели заставить медсестер работать или снизить им оплату, если не удастся заставить их это делать.

Этот эпизод можно рассматривать лишь как слабую тень тех трудностей, которые неизбежно возникают при проведении действительно серьезных изменений в институтах. В упомянутом выше случае реформу похоронили не коррумпированные политики или влиятельные бизнесмены, а всего лишь руководство и персонал местных медицинских учреждений. Это показывает, что легкость преодоления многих рыночных микрофиаско может оказаться иллюзорной: институты, которые, собственно, и порождают эти неудачи, на всех уровнях будут сопротивляться вмешательству. Попытки сконструировать процветание, не затрагивая самого корня проблем – экстрактивных институтов и поддерживающей их политической практики, вряд ли принесут плоды.