Глава 12
Порочный круг

Западноафриканская страна Сьерра-Леоне стала британской колонией в 1896 году. А ее столица Фритаун была основана еще в конце XVIII века в качестве прибежища для освобожденных и репатриировавшихся из США африканских рабов. Когда Фритаун перешел под власть Британии, во внутренних районах Сьерра-Леоне продолжали существовать мелкие африканские королевства. Во второй половине XIX века англичане постепенно распространили свою власть и на внутренние области страны, заключая один договор за другим с местными вождями. На основании этих договоров британское правительство 31 августа 1896 года провозгласило территорию Сьерра-Леоне своим протекторатом. Англичане выделили из числа местных правителей наиболее влиятельных и присвоили им новый титул – «верховный вождь» (paramount chief). В восточной части страны, где сейчас располагается алмазодобывающий район Коно, англичане имели дело с могущественным и воинственным царем по имени Сулуку. Он был провозглашен верховным вождем, а подвластная ему область Сандор стала одной из административных единиц протектората.

Хотя царьки наподобие Сулуку и заключали договоры с британской администрацией, они не понимали, что, с точки зрения колонизаторов, эти договоры интерпретируются как карт-бланш для насаждения своей власти. Когда англичане попытались ввести «налог на хижины» – сбор в размере пяти шиллингов с каждого жилища, вожди подняли восстание, и разгорелась гражданская война, которая так и была названа: Война из-за налога на хижины (Hut Tax War). Она началась на севере, но сильнее всего бушевала на юге страны, особенно в провинции Менделенд, где преобладающей этнической группой была народность менде.

Восстание вскоре было подавлено, но оно обозначило для англичан проблему с управлением внутренними областями страны. К тому времени колониальные власти уже приступили к постройке железной дороги из Фритауна вглубь территории Сьерра-Леоне. Работы начались в марте 1896 года, а до города Сонго рельсы дотянулись в декабре 1898-го, в разгар Войны из-за налога на хижины. В документах британского парламента за 1904 год говорится:

На самом деле по первоначальному плану 1894 года железная дорога вовсе не должна была проходить через Ротифунк. Маршрут был изменен после начала восстания, и вместо северного направления было выбрано южное – через Ротифунк и Бо в Менделенд. Англичане хотели как можно быстрее получить быстрый доступ в Менделенд, сердце восстания, и также к другим потенциально ненадежным внутренним областям – на случай возможных будущих мятежей.

Когда Сьерра-Леоне стала независимой (1961), власть перешла в руки Милтона Маргаи и его Народной партии Сьерра-Леоне (НПСЛ), пользовавшейся поддержкой прежде всего на юге страны (особенно в Менделенде), а также на востоке. В 1964 году Милтона Маргаи сменил на посту премьер-министра его брат, сэр Альберт Маргаи. Через три года НПСЛ проиграла выборы (их неоднозначные результаты были подвергнуты сомнению) оппозиционной Партии общенародного конгресса (ПОК) под руководством Сиаки Стивенса. Стивенс принадлежал к народности лимба, населяющей север страны, так что его партия пользовалась поддержкой главным образом у северных этнических групп – лимба, темне и локо.

Хотя железная дорога в южном направлении была изначально задумана англичанами для облегчения управления в Сьерра-Леоне, к 1967 году она имела уже чисто экономическое значение, так как по ней транспортировались главные экспортные товары страны: кофе, какао и алмазы. Выращиванием кофе и какао занимались фермеры менде, и железная дорога была для Менделенда настоящим окном в мир. В 1967 году провинция голосовала преимущественно за Альберта Маргаи.

Стивенс был гораздо более заинтересован в сохранении собственной власти, чем в поддержке экспорта из Менделенда. Его соображения были просты: все, что хорошо для менде, хорошо и для НПСЛ. А значит, плохо для него самого. Поэтому Стивенс разобрал железнодорожную линию, ведущую в Менделенд, а затем продал разобранные пути и подвижной состав, чтобы ничего нельзя было повернуть вспять. И сегодня, когда вы едете на машине из Фритауна на восток, вы проезжаете мимо разоренных железнодорожных станций Гастингс и Ватерлоо. Поезда на Бо теперь не ходят. Конечно, крутые меры Стивенса в конце концов привели к упадку некоторых важнейших для Сьерра-Леоне секторов экономики. Но, подобно многим другим лидерам постколониальной Африки, когда надо было делать выбор между концентрацией власти в собственных руках и поощрением экономического роста, Стивенс без колебаний выбрал первое. Вы больше никогда не сядете в поезд, идущий в Бо, потому что Сиаки Стивенс (как некогда царь Николай I, опасавшийся, что по железной дороге в его страну «приедет революция») боялся, что железная дорога усилит его политических противников. Как и многие другие правители, стоящие на страже экстрактивных институтов, он предвидел угрозы для своей власти и предпочитал принести экономический рост в жертву собственной безопасности.

Стратегия Стивенса на первый взгляд противоположна стратегии британских колониальных властей. Но на самом деле можно констатировать явную преемственность от британского колониального правления к режиму Стивенса, и эта преемственность хорошо иллюстрирует логику порочного круга. Стивенс управлял Сьерра-Леоне, отбирая ресурсы у населения и используя для этого методы, схожие с методами британских колониалистов. Стивенсу удалось остаться у власти до 1987 года, но не потому, что он переизбирался на всенародных выборах, а потому, что еще в 1967-м он установил жестокую диктатуру, убив или запугав политических оппонентов, по большей части членов НПСЛ. В 1971 году Стивенс провозгласил себя президентом, а после 1978 года в Сьерра-Леоне осталась только одна партия – стивенсовская ПОК. Диктатор успешно прибрал к рукам все рычаги власти в стране, пусть и ценой обнищания большей части внутренних областей.

В течение колониального периода англичане использовали в Сьерра-Леоне систему непрямого правления, как они это делали и в большинстве других африканских колоний. Основой этой системы были верховные вожди, собиравшие налоги, вершившие правосудие и поддерживавшие порядок на вверенных им территориях. С фермерами, выращивавшими кофе и какао, британцы вели дела не с каждым по отдельности, а заставляя их продавать всю свою продукцию через управление по сбыту (marketing board) – структуру, специально учрежденную колониальной администрацией якобы для облегчения жизни фермеров. Закупочные цены на сельскохозяйственную продукцию менялись год от года в широком диапазоне. Цены на какао сегодня могли быть весьма высокими, а в будущем году резко упасть. В зависимости от этого менялись и доходы фермеров. Один из аргументов в пользу управлений по сбыту было то, что именно эти организации (а не сами фермеры) возьмут на себя задачу сгладить колебания цен. Когда мировые цены были высокими, управление платило фермерам Сьерра-Леоне чуть меньше, а когда цены падали – наоборот. В принципе, это кажется неплохой идеей, однако в реальности все обстояло иначе.

Управление по сбыту в Сьерра-Леоне было учреждено в 1949 году. Конечно же, такое учреждение нуждалось в финансировании для своей деятельности. Самым естественным путем получения необходимых средств казалось следующее: управление платило фермерам чуть меньше, чем они теоретически могли бы получить – и в хорошие, и в плохие годы, а сэкономленные таким образом деньги можно было потратить на текущие административные расходы учреждения. Однако очень скоро это «чуть меньше» превратилось в «сильно меньше»: колониальные власти использовали управление по сбыту фактически как инструмент обложения фермеров тяжелым налогом.

Многие сторонники независимости стран Черной Африки считали, что наиболее порочные способы колониального управления уйдут в прошлое в момент обретения независимости, в частности, закончится практика выкачивания дополнительного налога у фермеров с помощью управлений по сбыту. Однако этого не случилось. На деле эта практика лишь ужесточилась. К середине 1960-х годов производители пальмового масла получали от управлений по сбыту лишь 56 % от мировой цены на свою продукцию, производители какао – 48 %, кофе – 49 %. К тому времени, как Стивенс покинул свой пост, согласившись допустить в президентское кресло назначенного им самим преемника Джозефа Момо, эти числа понизились уже до 37, 19 и 27 % соответственно. Но даже это было лучше, чем в некоторые годы правления Стивенса, когда выплаты падали до 10 % – иными словами, 90 % возможного дохода фермера забирало себе правительство. Причем эти деньги не шли на общественные нужды, такие как постройка дорог или система образования, а обогащали самого диктатора и его приближенных, а также позволяли ему покупать политическую поддержку.

Частью политики непрямого правления было то, что англичане присваивали титул верховного вождя пожизненно. Чтобы получить этот титул (и соответствующую должность), надо было прежде всего принадлежать к одному из общепризнанных «правящих домов» (ruling houses). Список этих правящих домов в различных областях страны с течением времени менялся, но, как правило, в него входили семьи тех вождей и их приближенных, которые в конце XIX века заключили договоры с англичанами. Должность верховного вождя была выборной, однако это не были демократические выборы: решение о кандидатах принимал орган под названием Племенное управление (Tribal Authority), в который входили младшие деревенские вожди или те, кто был назначен верховными вождями, старшими деревенскими вождями или британской администрацией.

Можно было бы ожидать, что уж такой-то типично колониальный институт будет немедленно упразднен или по крайней мере реформирован, когда страна обретет независимость. Но, как и в случае с управлениями по сбыту, этого не случилось – племенные советы по-прежнему существуют, и сегодня верховные вожди все еще имеют полномочия по сбору налогов (это уже не «налог на хижины», но его близкий аналог, подушный налог). В 2005 году Племенной совет Сандора избрал нового верховного вождя. Шансы имели только кандидаты из правящего дома Фасулуку – единственного правящего дома в регионе. Верховным вождем стал Шеку Фасулуку, прапраправнук царя Сулуку.

Изучение методов работы управлений по сбыту и особенностей традиционного землевладения помогает понять, почему продуктивность сельского хозяйства в Сьерра-Леоне и в большей части других стран Черной Африки столь низкая. Политолог Роберт Бейтс в 1980-е годы попытался разобраться, почему сельское хозяйство в Африке столь неэффективно, хотя согласно хрестоматийной экономической теории оно должно бы стать здесь самым динамичным сектором экономики. Бейтс понял, что дело не в географии и не в тех факторах, которые были рассмотрены в главе 2 и согласно которым продуктивность сельскохозяйственного производства должна быть низкой по самой его природе. Причина, скорее всего, заключалась в том, что ценовая политика управлений лишала фермеров любых стимулов, которые могли бы побудить их инвестировать в производство, использовать удобрения или хотя бы бережно относиться к земле.

Причина, по которой управления по сбыту совершенно не принимали во внимание интересы сельских жителей, проста: эти интересы не были защищены никакой политической силой. Ценовая политика управлений была производным более фундаментальных местных политических факторов, которые делали право собственности ненадежным и уничтожали любые стимулы для инвестиций. Дело в том, что в Сьерра-Леоне верховные вожди не только обеспечивают законность и порядок, не только выносят судебные решения и собирают налоги – они еще являются так называемыми «хранителями земли». Хотя семьи, кланы и династии имеют право использовать свою землю и освященное традицией право собственности на нее, в конечном счете именно за вождем остается последнее слово в том, кто будет обрабатывать тот или иной участок. Ваше право собственности на землю защищено, только если у вас есть связи с вождем – например, вы происходите из того же правящего дома. Землю нельзя продать, купать, заложить, и если вы не родились в этом же самом округе, то вам не разрешат выращивать многолетние культуры, такие как кофе, какао или кокосы, из-за опасений, что со временем это позволит вам де-факто получить право собственности на землю.

Отличие экстрактивных институтов, которые развивались под властью англичан в Сьерра-Леоне, от инклюзивных институтов, возникших в других британских колониях, например в Австралии, лучше всего видно при сравнении способов использования минеральных ресурсов. Алмазы были найдены в Коно (на востоке Сьерра-Леоне) в январе 1930 года. Это были аллювиальные речные россыпи, то есть их разработка не требовала глубоких шахт, первоначально алмазы просто намывали на речных отмелях. Некоторые социологи называют подобные камни «демократическими алмазами», потому что такой способ добычи допускает участие множества людей, а это создает потенциально инклюзивные возможности. Но не в Сьерра-Леоне. Полностью игнорируя демократическую природу поиска алмазов, британское правительство создало монополию Sierra Leone Selection Trust, чье действие распространялось на весь протекторат, и передало ее в управление компании De Beers, огромной южноафриканской алмазодобывающей корпорации. В 1936 году De Beers также получила право сформировать так называемые Силы по охране алмазов (Diamond Protection Force) – частную армию, которая через какое-то время превзошла по численности британские колониальные части в Сьерра-Леоне.

Но даже и после этого изобилие аллювиальных отложений алмазов затрудняло контроль и регулирование добычи. К 1950-м годам армии De Beers приходилось иметь дело с тысячами нелегальных старателей, хаотическая деятельность которых сопровождалась массой конфликтов. В 1955 году британское правительство отвело несколько алмазных приисков для независимых лицензированных старателей вне зоны действия монополии Sierra Leone Selection Trust, но в распоряжении компании все равно оставались самые богатые залежи в Йенгеме, Коиду и Тонго.

С получением независимости ситуация только ухудшилась. В 1970 году Сиака Стивенс фактически национализировал Sierra Leone Selection Trust и создал на ее основе компанию под названием National Diamond Mining (Sierra Leone) Ltd, в которой правительству (а на самом деле лично Стивенсу) принадлежал 51 %. Так Стивенс начал планомерно прибирать к рукам алмазную добычу в стране.

В Австралии в XIX веке алмазов еще не нашли, зато здесь было золото, которое обнаружили в 1851 году в Новом Южном Уэльсе, на территории нынешнего штата Виктория. Как и алмазы Сьерра-Леоне, австралийское золото тоже содержалось в поверхностных месторождениях, и надо было принимать решение, что с ними делать. Некоторые политики – например, Джеймс Макартур, сын лидера сквоттеров Джона Макартура, о котором мы рассказывали ранее (стр. 278–282), – предлагали огородить золотоносные площади и выставить на аукцион монопольное право на их разработку. Иными словами, предлагалось создать нечто вроде австралийской версии Sierra Leone Selection Trust. Но в Австралии было немало и тех, кто выступал за свободный доступ к золотым месторождениям. Инклюзивная модель победила, и вместо установления монополии австралийские власти позволили любому, кто был в состоянии оплатить годовую лицензию, искать и добывать (to dig) золото. Вскоре диггеры (diggers), как стали называть этих искателей приключений, стали в австралийской политике заметной силой, особенно в штате Виктория. Диггеры сыграли важную роль в борьбе за всеобщее избирательное право и тайное голосование.

Мы уже видели два разрушительных следствия европейской экспансии и колониального управления в Африке: трансатлантическую работорговлю, предопределившую экстрактивное направление развития африканских политических и экономических институтов, и практику использования колониального законодательства и институтов для уничтожения африканского коммерческого сельского хозяйства, которое могло бы конкурировать с европейским. Последствия работорговли в Сьерра-Леоне, несомненно, ощущались очень сильно. Во внутренних областях страны ко времени европейской колонизации не сложилось сильного централизованного государства, вместо него имелись несколько маленьких постоянно враждующих королевств, постоянно устраивающих набеги друг на друга для захвата пленных. Рабство было здесь укорененным, традиционным институтом, и 50 % населения было обращено в рабов.

Эпидемиологическая ситуация в Сьерра-Леоне делала невозможным широкомасштабное заселение этого края белыми колонистами, как это случилось в Южной Африке. Таким образом, конкуренция с белыми фермерами африканцам не грозила. Мало того, отсутствие мощной горнодобывающей промышленности означало, что в стране нет ни спроса на африканскую рабочую силу, ни стимулов специально создавать экстрактивный рынок труда, столь характерный для Южной Африки времен апартеида. Зато здесь действовали другие механизмы. Хотя производителям кофе и какао не приходилось конкурировать с белыми, их доходы все равно изымались с помощью правительственной монополии – управлений по сбыту.

Большой вред принесла Сьерра-Леоне и система непрямого правления. Во многих регионах Африки, где британские власти также хотели бы ввести эту систему, они сталкивались с тем, что у местного населения не было структур централизованной власти, которые можно было бы использовать. Например, у племени игбо (Восточная Нигерия) вообще не было вождей до встречи с англичанами в XIX веке, и тогда британцы назначили игбо так называемых «уполномоченных вождей» (warrant chiefs). В Сьерра-Леоне же англичане ввели непрямое правление, использовав уже существовавшие местные институты и системы власти.

Однако несмотря на то, что у людей, которые были определены верховными вождями в 1896 году, были на это некоторые исторические права, особенности непрямого правления и той власти, которой были наделены верховные вожди, полностью изменили политическую жизнь Сьерра-Леоне. Прежде всего возникла новая социальная страта – «правящие дома», которой ранее не было. Наследственная аристократия пришла на смену существовавшим до этого более гибким социальным отношениям, при которых вожди нуждались в поддержке народа. Вместо этого была выстроена жесткая система, в которой пожизненно избранные вожди, которых поддерживали их покровители во Фритауне и в самой Британии, значительно меньше зависели от народа, которым правили. Англичанам было удобно подобное изменение порядков, поскольку они могли заменить упрямого вождя на более сговорчивого человека. И в самом деле, семья Маграи, откуда вышли два первых премьер-министра независимой Сьерра-Леоне, в свое время пришла к власти в округе Нижняя Банта, поддержав англичан в Войне из-за налога на хижины и выступив против правившего в то время короля Ниамы. Король был низложен, а представителей семьи Маграи стали назначать вождями, и это продолжалось до 2010 года.

Особенно следует отметить преемственность между колониальным управлением и системой власти в независимой Сьерра-Леоне. Англичане создали управления по сбыту и использовали их для обложения фермеров налогом. Постколониальные правительства поступали ровно так же, только ставки были выше. Англичане создали систему непрямого правления с помощью верховных вождей. Правительства, действовавшие уже после получения независимости, не отвергли и этот колониальный институт, они так же использовали его для управления в сельской местности. Британия установила монополию на добычу алмазов и пыталась не подпускать к приискам африканских старателей. Постколониальные правительства делали совершенно то же самое.

Правда, англичане считали строительство железной дороги полезным предприятием с точки зрения управления Менделендом, а Саика Стивенс думал иначе, но Британия могла доверять своим солдатам и знала, что их можно отправить в Менделенд, если там начнется мятеж, а Стивенс, напротив, доверять своим военным никак не мог. Как во многих африканских странах, сильная армия представляла бы угрозу для правления Стивенса. Именно по этой причине он сознательно ослаблял армию, сокращал ее численность, предпочитая использовать для силовых действий полувоенные формирования, верные лично ему. В ходе этого процесса диктатор все больше ослаблял и так слабую государственную власть, существовавшую в Сьерра-Леоне. Вместо армии на первые роли выдвинулось «Подразделение внутренней безопасности» (Internal Security Unit, ISU), аббревиатуру названия которого местные жители расшифровывали как I Shoot U («Я тебя застрелю»). Затем появился «Особый батальон сил безопасности» (Special Security Division, SSD), известный в народе как Siaka Stevens’s Dogs («Псы Сиаки Стивенса»). Но в конце концов именно отсутствие армии, которая могла бы поддержать режим, привело к его падению: 29 апреля 1992 года группа всего из тридцати солдат под предводительством капитана Валентина Страссера свергла режим партии ПОК.

Развитие Сьерра-Леоне, или, скорее, отсутствие такового, можно рассматривать как пример порочного круга. Сначала британские колониальные власти выстроили экстрактивные институты, а затем политики независимой страны с радостью подхватили эстафету. Эта схема пугающим образом напоминает развитие событий в других странах Черной Африки. Такие же надежды на развитие после обретения независимости имелись и у Ганы, и у Кении, и у Замбии, и у многих других африканских государств. Но и в этих случаях экстрактивные институты самовоспроизводились по схеме порочного круга – и со временем они становились все более порочными. Во всех этих странах, например, продолжали существовать созданные британцами управления по сбыту.

Для возникновения подобного порочного круга существуют естественные причины. Экстрактивные политические институты порождают аналогичные экономические институты, обогащающие немногих за счет большинства. Диктатор, в чьих интересах работают эти экстрактивные институты, получает с их помощью средства для создания своей собственной частной армии, оплаты наемников, подкупа судей, для организации выборов таким образом, чтобы результаты не угрожали его власти. Он чрезвычайно заинтересован в сохранении этой системы. Поэтому экстрактивные экономические институты, в свою очередь, создают основу для существования экстрактивных политических институтов. В режиме, построенном на таких политических институтах, власть представляет для элиты бо́льшую ценность, поскольку она бесконтрольна и сулит обогащение.

Кроме того, экстрактивные политические институты не предусматривают никаких сдержек против злоупотребления властью. Развращает ли вообще власть человека – это вопрос спорный, но лорд Актон был, безусловно, прав, когда говорил, что «абсолютная власть развращает абсолютно». Мы видели в предыдущей главе, что даже когда Франклин Рузвельт захотел использовать свои президентские полномочия способом, который он считал полезным для общества, и устранить при этом сопротивление со стороны Верховного суда, инклюзивные политические институты США не позволили ему выйти за рамки, которыми была ограничена его власть. Однако в условиях экстрактивных политических институтов никаких рамок для власти практически не существует, какой бы извращенной и антиобщественной она ни была. В 1980 году Сэм Бангура, управляющий Центробанком Сьерра-Леоне, подверг критике политику Сиаки Стивенса и обвинил диктатора в расточительстве. Вскоре банкир был убит: его выбросили с верхнего этажа здания Центробанка на мостовую улицы, по иронии судьбы носившей имя Сиаки Стивенса. Так экстрактивные политические институты порождают порочный круг: ведь они не предусматривают защиты граждан от тех, кто узурпировал государственную власть и злоупотребляет ею.

Еще один механизм, приводящий в действие порочный круг, – это повышение ставок в борьбе за власть. Экстрактивные институты порождают неограниченную власть и ведут к росту неравенства в доходах, а бенефициаром всех благ, которые приносит неограниченная власть, становится всякий, кому удалось встать во главе государства, так что возникают стимулы отчаянно бороться за власть и за доходы от нее, – именно это мы наблюдали на примере Рима и городов-государств майя. В свете вышесказанного не вызывает удивления, что экстрактивные институты, унаследованные многими африканскими странами от колониальных администраций, стали причиной борьбы за власть и гражданских войн. Эти конфликты не были похожи на английскую гражданскую войну или Славную революцию. Африканцы сражались не за реформы политических институтов, не за ограничения власти элит или создание плюралистической системы, а лишь за власть как таковую и возможность обогащения одной общественной группы за счет остальных. В Анголе, Бурунди, Чаде, Кот-д’Ивуаре, Демократической Республике Конго (Заире), Эфиопии, Либерии, Мозамбике, Нигерии, Руанде, Сомали, Судане, Уганде и, конечно же, в Сьерра-Леоне, как это будет рассмотрено более детально в следующей главе, такие конфликты вылились в череду кровавых гражданских войн и привели к краху экономики и беспрецедентным человеческим страданиям – а одновременно и к деградации государства.