Свои люди в суде
Франклин Делано Рузвельт, кандидат от Демократической партии и двоюродный брат Тедди Рузвельта, был избран президентом в 1932 году, в разгар Великой депрессии. Он пришел к власти, получив таким образом от народа мандат на реализацию пакета масштабных мер по преодолению кризиса. Ко времени инаугурации Рузвельта в начале 1933 года четверть всех работоспособных граждан Америки были безработными, множество было ввергнуто в нищету. Выпуск промышленной продукции упал вдвое по сравнению с периодом до начала депрессии (1929), инвестиции практически прекратились. Политика, которую Рузвельт предложил для того, чтобы выйти из этой ситуации, получила название «Новый курс».
На выборах Рузвельт одержал убедительную победу: за него было отдано 57 % голосов, а демократы получили большинство и в Конгрессе, и в Сенате, – этого было достаточно для того, чтобы провести «Новый курс» в жизнь. Тем не менее некоторые из предполагаемых законодательных нововведений представляли из себя конституционную проблему, и дело дошло до Верховного суда, для которого электоральный мандат Рузвельта имел гораздо меньше веса.
Одним из краеугольных камней «Нового курса» был Акт о восстановлении национальной промышленности. В первой его статье были перечислены меры, которые Рузвельт и его команда считали важнейшими для возрождения экономики: ограничение конкуренции в промышленности, наделение рабочих более широкими правами по организации профсоюзов и регулирование условий труда. Вторая статья учреждала Управление общественных работ, инфраструктурные проекты которого включали в себя строительство железнодорожного вокзала на Тридцатой улице в Филадельфии, моста Трайборо, гидроэлектростанции Гранд-Кули, а также шоссе, соединяющего острова архипелага Флорида-Кис с материком. Президент Рузвельт подписал Акт о восстановлении национальной промышленности 16 июня 1933 года, однако он вскоре был оспорен в Верховном суде. 27 мая 1935 года Верховный суд единогласным решением постановил, что Статья I Акта не соответствует Конституции. Вердикт суда гласил:
«Исключительные обстоятельства могут требовать исключительных мер. Но исключительные обстоятельства не могут создавать новые или расширять существующие конституционные полномочия».
До того как решение суда вступило в силу, Рузвельт реализовал следующий пункт своей программы и подписал Акт о социальном обеспечении, заложивший основы «социального государства» (welfare state) в США: система пенсий, пособий по безработице, помощь семьям с несовершеннолетними детьми, некоторые элементы общественного здравоохранения и пенсии по инвалидности. Был также подписан Акт о регулировании трудовых отношений, который вновь расширял права рабочих по организации профсоюзов, наделял их правом вести коллективные переговоры или проводить забастовки в случае спора с работодателями. Эти меры также столкнулись с противодействием Верховного суда, и пока в рамках судебной системы шла борьба, Рузвельт был переизбран в 1936 году с еще более впечатляющим результатом – 61 % голосов. Получив столь значительную поддержку населения, он вовсе не был расположен позволять Верховному суду вмешиваться в его политические решения. Свои планы он изложил в одном из регулярных обращений к народу, которое было передано по радио 9 марта 1937 года. Рузвельт начал свою речь с напоминания о том, что во время его первого президентского срока все его насущно необходимые решения едва не были заблокированы Верховным судом. Затем он продолжил:
«Я вспоминаю тот вечер 9 марта, четыре года назад, когда я впервые обратился к вам по радио. Мы тогда находились на самом дне банковского кризиса. Вскоре после этого, поддержанные авторитетом Конгресса, мы попросили население сдать все имеющееся у него на руках золото по честной цене правительству Соединенных Штатов. Сегодняшнее оживление банковского сектора показывает, что эта мера была правильной. Но когда почти два года спустя вопрос о соответствии этих действий Конституции разбирался Верховным судом, то их конституционность была подтверждена с перевесом всего пять голосов против четырех. Если бы один голос лег на другую чашу весов, то великая нация снова была бы ввергнута в хаос. В самом деле, четверо судей постановили, что право требовать по частному контракту в точности то, что там прописано, – это право более священное, чем основные цели, провозглашенные Конституцией, то есть процветание и укрепление нации».
Очевидно, допустить подобную ситуацию впредь было нельзя. Рузвельт говорил:
«В прошлый четверг я уподобил американскую форму правления тройке лошадей, которых Конституция дала американскому народу, чтобы он мог возделывать свое поле. Эти три лошади – Конгресс, исполнительная власть и судебная система. Сегодня две лошади: Конгресс и исполнительная власть – тянут в одну и ту же сторону. Но третья – в обратную».
Затем Рузвельт напомнил, что в действительности Конституция США изначально не давала Верховному суду полномочий проверять конституционность законодательных актов, что такое право было предоставлено ему только в 1803 году. Однако тогда же судья Верховного суда Башрод Вашингтон подчеркнул, что Верховный суд должен «считать закон действующим, пока его несоответствие Конституции не доказано без всяких обоснованных сомнений». Рузвельт замечает:
«За последние четыре года это разумное правило – выносить решение лишь при отсутствии обоснованных сомнений – было отброшено. Верховный суд действовал не как юридический, а как политический орган».
Рузвельт считал, что его электоральный мандат дает ему право изменить эту ситуацию и что «по зрелом размышлении о том, какие реформы нужны, представляется, что единственный конституционный метод действий… это влить новую кровь в наши суды». Президент также высказал предположение, что судьи Верховного суда перегружены работой и что эта нагрузка слишком тяжела для пожилых судей – а именно они и голосовали в суде против его законодательных инициатив. Он также предложил, чтобы судьи Верховного суда выходили в отставку по достижении семидесяти лет и чтобы коллегия была дополнена шестью новыми судьями. Представленный Рузвельтом Билль о реорганизации судебной системы должен был вывести из игры судей, назначенных при прежних, более консервативных администрациях и по большей части настроенных против «Нового курса».
Хотя Рузвельт умел очень искусно завоевывать поддержку населения, в данном случае опросы общественного мнения показали, что лишь 40 % респондентов одобряют план судебной реформы. Луис Брандейс был в это время судьей Верховного суда. Несмотря на то, что он по большей части одобрял законодательную деятельность Рузвельта, он высказался против попыток президента ограничить полномочия Верховного суда, а также не согласился с его мнением, что судьи якобы перегружены. Демократическая партия Рузевльта имела большинство в обеих палатах Конгресса, однако Палата представителей также по большей части отказалась иметь что-нибудь общее с биллем Рузвельта.
Тогда президент решил попытать счастья в Сенате. Билль был направлен в Судебный комитет верхней палаты, однако члены комитета после нескольких бурных заседаний так и не пришли к единому мнению. В конце концов комитет вынес негативное заключение, что билль являет собой «бесполезный, бесплодный и крайне опасный отход от конституционных принципов… не опирающийся ни на какой прецедент или юридическое обоснование». Сенат 70 голосами против 20 вынес решение вернуть билль в Комитет для исправления. Все положения, касающиеся «расширения» суда, были из него удалены. Рузвельт оказался не в состоянии обойти препятствия, которые поставил на его пути Верховный суд. Однако несмотря на эти препятствия компромисс все же был найден – акты о социальном страховании и регулировании трудовых отношений были признаны Верховным судом соответствующими Конституции.
Но еще более важным результатом, чем принятие двух этих законов, стал урок, который можно было вынести из сложившейся ситуации. Инклюзивные политические институты не только препятствуют отступлению от инклюзивных экономических институтов, но и успешно противостоят атакам на них самих. В интересах Конгресса и Сената, где большинство составляли демократы, было бы поменять состав суда и тем обеспечить законодательную поддержку «Новому курсу». Но точно так же, как британская политическая элита начала XVIII века, осознавшая, что отмена принципа верховенства закона ставит под удар ее собственные завоевания в борьбе с монархией, конгрессмены и сенаторы 1930-х годов поняли: если президент поставит под сомнение независимость суда, то это нарушит баланс власти в системе, которая защищает от произвола президента их самих и обеспечивает существование плюралистических политических институтов.
А вдруг в следующий раз Рузвельт решит, что добиваться большинства в законодательных органах – слишком сложное и долгое дело и гораздо удобнее править с помощью указов? Это полностью подорвет политическую систему США. Конгресс, конечно же, не одобрил бы подобного, но президент вправе напрямую обратиться к нации, заявить, что Конгресс мешает проведению мер, необходимых для борьбы с Великой депрессией. Он может, в конце концов, с помощью полиции разогнать Конгресс…
Звучит фантастически? Но именно это случилось в Перу и Венесуэле в 1990-е годы. Президенты Фухимори и Чавес, воспользовавшись мандатом, который им выдал народ, разогнали в своих странах парламенты, не желавшие идти им навстречу, и переписали конституции так, чтобы усилить власть президента. Боязнь вступать на скользкий путь, который может привести к ослаблению плюралистических политических институтов, – именно в свое время удержало Уолпола от давления на британский суд, а Конгресс США эпохи Рузвельта – от поддержки президентского плана судебной реформы. Так Рузвельт столкнулся с мощью механизма благотворной обратной связи.
Однако эта логика действует не всегда, особенно если речь идет об обществах, имеющих определенные инклюзивные черты, но в глубине своей экстрактивных. Мы уже рассматривали подобные общества на примерах Рима и средневековой Венеции. Еще одну иллюстрацию из этого ряда можно получить, сравнив безуспешные попытки Рузвельта повлиять на состав Верховного суда с аналогичными попытками в Аргентине – в этой стране похожая борьба развернулась в условиях доминирования экстрактивных институтов.
В 1853 году, согласно Конституции Аргентины, был учрежден Верховный суд примерно с той же юрисдикцией, что и у Верховного суда США. В 1887 году аргентинский Верховный суд, как ранее и его американский аналог, был наделен полномочиями выносить решения о конституционности тех или иных законов. Теоретически аргентинский Верховный суд мог стать одним из важнейших инклюзивных политических институтов в Аргентине, однако политическая и экономическая система страны в целом оставалась в высокой степени экстрактивной. Широкие слои населения Аргентины не были вовлечены в политический процесс. В 1946 году президентом Аргентины на демократических выборах был избран полковник Хуан Доминго Перон, появившийся на политической сцене после военного переворота 1943 года, когда он был назначен министром труда. На этом посту он создал политическую коалицию вместе с профсоюзами и рабочим движением, и эта коалиция стала главной опорой для его президентской кампании.
Вскоре после победы Перона его сторонники в парламенте внесли предложение об импичменте четырех из пяти членов Верховного суда. Обвинений было несколько. Одно из них – судьи, вопреки Конституции, признали законными два военных переворота (в 1930 и 1943 годах) – было практически издевательским, поскольку в последнем из них сам Перон играл заметную роль. Кроме того, судей обвиняли в том, что они отклонили некоторые законодательные акты – совсем как чуть ранее в США!
Но прежде всего судьям ставили в вину, что непосредственно перед избранием Перона президентом Верховный суд вынес решение, согласно которому перонистская национальная программа новых трудовых отношений являлась неконституционной. Как и Рузвельт, подвергший суровой критике Верховный суд в ходе своей кампании 1936 года, Перон сделал то же самое на выборах 1946-го. Через девять месяцев после начала процесса импичмента нижняя палата парламента отправила в отставку троих судей (четвертый был уволен еще раньше). Сенат одобрил эти действия, и Перон назначил четырех новых судей Верховного суда. Теперь на пути Перона не было никаких препятствий: он обладал неограниченной властью, такой же, как и у военных режимов в Аргентине до его президентства. Назначенные им судьи, например, признали конституционным тюремное заключение для Рикардо Бальбина, одного из лидеров оппозиции и постоянного критика Перона. Теперь Перон мог править, как диктатор.
С того момента, как Перону удалось сформировать удобный для себя состав Верховного суда, подобная практика стала обычной для всех последующих президентов Аргентины. Политический институт, призванный ограничивать исполнительную власть, ушел в прошлое. Режим Перона прекратил существование в результате очередного военного переворота в 1955 году, затем последовала длинная чересполосица военных и гражданских режимов, причем и те и другие вводили в состав Верховного суда собственных ставленников. Но смена состава суда происходила далеко не только при переходах власти от военных режимов к гражданским диктатурам или наоборот.
В 1990 году Аргентина наконец увидела два демократически избранных правительства подряд – одно демократическое правление сменилось другим, президентом стал кандидат от Перонистской партии Карлос Саул Менем. Однако в том, что касалось Верховного суда, демократический лидер повел себя примерно так же, как лидеры военных хунт. Действовавший на тот момент состав суда был назначен в 1983 году президентом Раулем Альфонсином. Так как в дальнейшем передача власти произошла демократическим путем, у Менема, казалось бы, не было никакой причины менять судей. Однако Менем продемонстрировал свои намерения уже в ходе выборов: он постоянно (хотя и безуспешно) призывал членов Верховного суда подать в отставку и даже запугивал их. Судье Карлосу Фиату он публично предложил должность посла. Однако Фиат в качестве ответа отправил Менему экземпляр своей книги «Закон и нравственность», сделав на нем надпись: «К вашему сведению, эту книгу написал я».
Не смущенный подобным отпором Менем через три месяца после вступления в должность направил в Палату представителей законопроект, предлагающий расширить состав Верховного суда с пяти членов до девяти. Одним из аргументов был тот же, который Рузвельт использовал в 1937 году: судьи перегружены. Закон был одобрен обеими палатами парламента, и это позволило Менему назначить четырех новых судей и обеспечить себе большинство в Верховном суде.
Победа Менема пробудила те опасные силы, о которых мы говорили раньше. Следующий шаг президента заключался в том, что он переписал конституцию и удалил из нее норму о допустимом числе президентских сроков, таким образом он смог участвовать в следующих выборах. После переизбрания Менем приступил к очередному изменению конституции, однако на этот раз его остановили – однако не аргентинские политические институты как таковые, а оппозиция в его собственной Перонистской партии: перонисты не хотели допустить единоличной диктатуры.
Со времени получения независимости Аргентина страдала от тех же институциональных проблем, которые поразили и остальную Латинскую Америку. Развитие страны шло по пути порочного круга, а не в русле благотворной обратной связи. Вследствие этого прогрессивные шаги – такие как создание подлинно независимого Верховного суда – так и не были сделаны. В плюралистической государственной системе ни одна группа не хочет или не осмеливается полностью лишить власти другую группу из страха, что затем под удар могут быть поставлены ее собственные полномочия. В то же время широкое распределение власти в обществе делает такие попытки весьма затруднительными. Верховный суд может сохранить независимость при условии, что он пользуется серьезной поддержкой широких слоев общества, которые не потерпят попыток лишить суд независимости.
Именно так дело обстояло в США, но не в Аргентине. В последнем случае законодатели были просто счастливы подорвать влияние Верховного суда, даже при том, что это ставило под угрозу их собственное положение. Объяснение этому состоит в том, что в условиях действия экстрактивных институтов устранение независимого суда приносит много выгод и плюсы при этом могут перевесить возможные риски.
