Книга: Карта и территория. Риск, человеческая природа и проблемы прогнозирования
Назад: ГЛАВА 8. Производительность: абсолютный измеритель экономического успеха
Дальше: ГЛАВА 10. Культура
ГЛАВА 9

ПРОИЗВОДИТЕЛЬНОСТЬ И ЭПОХА СУБСИДИЙ

14 августа 1935 г. президент Франклин Делано Рузвельт подписал закон, который оказывал огромное влияние на американскую экономику и политику страны в течение следующих трех четвертей века. Это был закон о социальном страховании. С самого начала социальное обеспечение позиционировалось как частное, полностью профинансированное страхование. Бенефициары получали социальное обеспечение не как милостыню или материальную помощь, а как возврат, с процентами, взносов, которые они и их работодатели внесли в фонд в период работы.

Я очень хорошо помню первое заседание Национальной комиссии по реформе системы социального страхования в 1983 г. Нам предстояло решить проблему: деньги в фондах социального страхования почти закончились. Во время первой встречи я как председатель комиссии заметил, что наряду с непопулярными мерами — повышением отчислений на социальное страхование или сокращением выплат — у нас есть легкое политическое решение: пополнить истощенные трастовые фонды из общих доходов Министерства финансов. Для этого не требуется ничего, кроме бухгалтерской проводки.

Я сказал, что, если мы как комиссия пойдем в этом направлении, то сможем быстро решить проблему, сэкономив время и силы. К моему удивлению, Клод Пеппер, конгрессмен-демократ из Флориды, бывший долгое время кумиром сторонников социального страхования, с возмущением отверг идею. По его мнению, в этом случае социальные выплаты будут восприниматься как «подачка». Остальные молча согласились, включая таких политических тяжеловесов, как сенаторы Боб Доул, Джон Хайнц, Дэниел Мойнихен и президент АФТ-КПП Лейн Киркланд. Выступление Пеппера фактически заставляло комиссию обратиться к политически непростым альтернативам: повысить отчисления, или снизить выплаты, или, что позже и произошло, сделать и то и другое.

Этот вопрос оставался политически чувствительным и три десятка лет спустя: в разгар президентской кампании 2012 г. президент Барак Обама счел необходимым заявить, что «программа Medicare и социальное обеспечение — это не подаяние»1. А на рекламе Американской ассоциации пенсионеров был изображен пенсионер, который говорил: «Я заработал свое медицинское обеспечение и социальную поддержку»2.

Слова имеют значение

Интерпретация идей имеет большое значение как в социальном, так и в политическом отношении. То, как воспринимаются выплаты одного человека другому или правительства гражданам — как «подаяние» или заслуженная «компенсация», — во многом определяет экономическое поведение, подверженное политическому влиянию. Благотворительность всегда воспринималась как высокоморальное действие со стороны жертвователя. Но практически все, кто считает себя твердо стоящим на ногах, воспринимают попадание в зависимость от чьей-либо благотворительности как удар по чувству собственного достоинства. Это особенно очевидно, когда семьи из среднего класса, которые гордятся своей самообеспеченностью, по воле обстоятельств вынуждены принимать помощь, например после стихийных бедствий3. Более того, как отмечал Economist, «Огромное количество бедных людей в Америке с недоверием смотрят на программы вроде налогового зачета на заработанный доход, поскольку сама идея получения помощи от правительства расценивается как признание собственной беспомощности»4.

Однако представления о фондах социального страхования как об аналогах частных пенсионных фондов давно не соответствуют реальности. Взносов работодателей и самих работников, плюс проценты, оказалось явно недостаточно, чтобы обеспечить обещанные будущие выплаты и соответствовать полностью профинансированным частным пенсионным фондам с фиксированными выплатами5,6. Фонды социального страхования пытались, но не смогли поддержать выплаты из текущих доходов без дотаций из общих доходов Министерства финансов. Фонды социального страхования демонстрируют более высокую результативность, чем фонд Medicare, но, по текущим прогнозам, они останутся без средств к 2033 г. Фонд Medicare окажется неплатежеспособным к 2026 г.7.

Размер дефицита полного финансирования был зафиксирован актуариями фонда социального страхования в начале 2013 г. По их заключению, чтобы добиться «устойчивой платежеспособности» в долгосрочной перспективе необходимо постоянное 4%-ное повышение отчислений с заработной платы (практически, на треть), или постоянное урезание пособий почти на четверть, или некая комбинация того и другого. Оттягивание решения проблемы ведет к увеличению масштаба последующих политических мер. По мнению актуариев в 2013 г., ничем не обоснованный официальный 75-летний горизонт финансирования бюджетной «платежеспособности» социального страхования «может привести к неправильному восприятию и… политическим мерам»8,9. Я бы мог добавить, что члены совета доверительных управляющих Medicare также были скептически настроены по поводу оценки финансирования Medicare, требовавшегося по текущему законодательству. В отчете 2012 г. они отмечали, что планируемые затраты Medicare потребуют «беспрецедентного увеличения эффективности поставщика услуг здравоохранения… Исходя из существующей неопределенности, будущие затраты Medicare могут быть значительно выше, чем отражено в нынешних прогнозах согласно действующему законодательству»10,11.

Первоначальные представления

Я помню, как в начале моей учебы в колледже президент Гарри Трумэн, представляя свою общенациональную инициативу в области здравоохранения (предшественницу Medicare) в обращении к Конгрессу в 1945 г., всячески старался подчеркнуть, что это «не государственное медицинское обслуживание»12. Это выражение имело негативный смысл в первые послевоенные годы в Америке и в течение последующих лет успешно использовалось для отклонения связанных с этим законодательных инициатив.

Наконец, в 1965 г. была принята программа Medicare, которая попала в те же актуарные ловушки, что и социальное страхование. Но медицинская программа только отчасти финансировалась из средств больничного трастового фонда, который также давно не имеет полного финансирования. Взносов работодателей и физических лиц в фонд совершенно не хватало, чтобы обеспечить долгосрочную платежеспособность. Бенефициары получали социальную страховку существенно ниже ее реальной стоимости.

Сделка

Учитывая дотируемые низкие цены на пенсионные выплаты и медицинское обслуживание, а также правительственные гарантии выплат, не удивительно, что они стали необыкновенно популярным с политической точки зрения. Электоральную силу программ социальной защиты испытывали на своей шкуре все, кто во время избирательной кампании пытался хотя бы для виду покуситься на размер будущих выплат. Обе политические партии признают, что социальное страхование — «опасный вопрос» для политиков: «только затронь его — и ты вне игры». Вокруг каждой новой программы социальной защиты сразу же образуются политические группы, которые рьяно защищают каждую социальную выплату. Появившуюся однажды социальную льготу крайне сложно отменить или просто сократить. В такой политической обстановке социальное страхование расширяется все больше и больше. Оно вскоре становится спасательным кругом, приносящим голоса, причем и демократам, и республиканцам. О бюджетной дисциплине уже никто не думает.

После десятилетий умеренного роста программы социальных выплат получили неожиданный толчок к расширению. Как видно в примере 9.1, в 1965–2013 гг. среднегодовой рост социальных выплат составлял 9,3%, а доля выплат в ВВП увеличилась с 4,6% до 14,3%. Особенно удивительно то, что это делали не политические последователи Рузвельта, а «финансово бережливые» администрации республиканцев. После 1969 г., в те годы, когда у власти были республиканцы, расходы на социальные выплаты росли на 10,5% в год (при Рейгане — 7,3%). При «расточительных» демократах после 1965 г. годовой рост составляет лишь «скромные» 7,9% (при Клинтоне — 4,5%). Если оценить суммарный рост социальных выплат, то за 21 год правления Демократической партии они увеличились на 41%, а за 28 лет правления Республиканской партии — на 59%.

Эту кажущуюся политическую аномалию объяснили мне слова президента Ричарда Никсона (который представлял программу автоматической индексации социальных выплат в 1972 г.): «Если мы (республиканцы) не получим политических дивидендов раньше демократов, то это сделают они (демократы)». Оглядываясь назад, могу сказать, что, к моему огромному сожалению, ни президент Форд, ни Рейган, с которыми я работал, не могли, да и не старались сдерживать эту махину — рост социальных выплат.

Тектонический сдвиг в политике

Что же в начале 1960-х гг. заложило основу того, что впоследствии превратилось в «правительственные социальные выплаты физическим лицам»13? Конечно, за восемь лет правления Эйзенхауэра ни о каком сдвиге в сторону экспансионистской экономической и финансово-бюджетной политики речи не было. В ежегодном послании «О положении в стране» президент Дуайт Эйзенхауэр отразил дух своего времени: «Должность руководителя государства, без сомнения, — это доверие со стороны общества. Самое главное для того, кто ее занимает, — должное управление государственными финансами. Я имею в виду… осмотрительное, эффективное и честное использование денег налогоплательщиков… В долгосрочной перспективе сбалансированность бюджета является убедительным доказательством бережливого управления — будь то бюджет семьи, компании или федерального правительства»14. В то время в мире политики дефицит бюджета расценивался как вред здоровью национальной экономики, аналогично ситуации, когда семья не может свести концы с концами.

Это широко распространенное мнение было потихоньку спрятано под сукно с выходом кейнсианской экономики из высоко интеллектуальной, но замкнутой академической среды в «практический мир» повседневной американской политики. Этот процесс был ускорен первым американским президентом, рожденным в XX в., Джоном Кеннеди, который, вступив в должность в январе 1961 г., привел с собой целую когорту ученых-экономистов, выросших на первоначальных представлениях о том, что мы сейчас называем кейнсианской макроэкономической политикой. Я связываю, по крайней мере отчасти, бум социальных выплат с тем, что Совет экономических консультантов при президенте Кеннеди в 1960 г. назвал «финансовым тормозом» — постоянной склонностью к ограничению бюджета. Как сказал позже сам Кеннеди, «только ликвидировав тот тормоз, которым является наша финансово-бюджетная система для покупательной способности граждан и бизнеса, а также для принятия риска и индивидуальной инициативы, мы сможем рассчитывать на восстановление уровня занятости и темпов роста, которые мы считали само собой разумеющимися в первое послевоенное десятилетие»15.

Финансовый тормоз

Экономика быстро развивалась в начале 1960-х гг., демонстрируя впечатляющий рост производительности. Налоговые поступления текли в Министерство финансов США такими темпами, что Совет экономических консультантов стал усматривать в этой ситуации предпосылки к образованию крупного федерального дефляционного профицита. И действительно, с 1959 по 1966 г. чистые сбережения федерального правительства демонстрировали редкий избыток16. Но недостатка в лекарствах от этой болезни не было. Снижение налогов в 1964 г. и увлекательная (но дорогостоящая) американская лунная эпопея возглавляют список инициатив, способствующих устранению бюджетного профицита. Но ничто не шло в сравнение с расширением программ социальных выплат. Демократы и республиканцы соревновались в том, кто больше пообещает. Вот так и были посеяны семена исторического бума социальных выплат.

По мере увеличения расходов на социальные выплаты сбережения правительства в процентном отношении к ВВП вначале, под слабые звуки фанфар стали снижаться, а в 1980-е гг. ушли в минус (пример 9.2)17. С 2009 г. ежегодное правительственное превышение расходов над доходами (дефицит) в среднем составляло почти 6% ВВП.

Между 1965 и 2013 г. вследствие уменьшения правительственных сбережений суммарные валовые внутренние сбережения (как процент от ВВП) снизились с 24,6% до 18,0%, или на 6,6 процентного пункта. Чистые внутренние сбережения как процент от ВВП сократились с 12,8% до 2,2% — исторически беспрецедентное падение для мирного времени (см. пояснение 9.1).

picture

То, что доля правительственных сбережений от ВВП своим падением на 6,2% после 1965 г. обязана резкому увеличению расходов на социальные выплаты, как видно в примере 9.2, не вызывает сомнения. Ни одна другая статья поступлений или расходов средств на федеральном уровне, на уровне штатов и муниципалитетов не изменила своей доли в ВВП настолько, чтобы считаться ключевым фактором резкого сокращения правительственных сбережений (пример 9.3),18,19. Поскольку объем частных сбережений в процентах от ВВП не менялся в период с 1965 по 2013 г., социальные выплаты являются также главной причиной снижения объема общих валовых внутренних сбережений (см. пояснение 9.2).

Пояснение 9.1. Базовые представления о роли сбережений

В соответствии с одним из фундаментальных положений экономики для повышения уровня жизни необходимы сбережения. В далекие времена часть урожая откладывали как посевное зерно для посадки в следующем году или как страховой запас на случай голода из-за неурожая. Потом люди поняли, что отказ от немедленного потребления ради создания орудий труда увеличивает будущую производительность, потребление и уровень жизни. В результате они стали направлять усилия на производство молотков и топоров в большей степени, чем на производство пищи. Значительно позже эволюция финансов, все большее усложнение системы позволило тем, кто хотел сберечь средства, держать ликвидные требования (депозиты) в банках или у других финансовых посредников. Эти требования могли инвестироваться банками в финансовые инструменты, которые, в свою очередь, представляли чистые требования к средствам повышения производительности в сложной экономике. Родилось финансовое посредничество. Эта система обеспечила финансирование промышленной революции и современного капитализма.

Но даже в сложных современных экономиках рост капитальных активов требует воздержания от потребления, позволяющего отложить часть продукции и инвестировать ее в производительные капитальные активы. Этот принцип одинаково верен и для нынешних сложнейших экономических систем, и для древних земледельцев, откладывавших часть урожая для посадки в следующем году.

Как я уже говорил, в последние полтора века частные сбережения — бизнеса и домохозяйств — не демонстрировали сколько-нибудь отчетливых долгосрочных тенденций, по всей видимости, отражая стабильность реальных процентных ставок. С 1886 г., за исключением периода двух мировых войн и Великой депрессии 1930-х гг., размер годовых валовых частных сбережений20 колебался между 15% и 22% от ВВП (см. пример 9.5). Правительственные сбережения — федеральные, на уровне штата и муниципалитетов — в мирное время также были стабильными, варьируя от 0% до 5% от ВВП на протяжении столетия до 1965 г. Характеристикой государственных финансов была бережливость.

Разрозненные факты21 свидетельствуют о том, что в первой половине XIX в. уровень сбережений (и инвестирования) в Америке относительно ВВП возрастал. Конечно, человеческая природа не изменилась, но новая американская экономика выстраивала свою инфраструктуру и новые политические институты. Данные показывают, что уровень частных сбережений достиг равновесия к 1880 гг. (см. также пояснение 1.1).

Пояснение 9.2. Альтернативные взгляды

Есть множество других точек зрения на причину снижения объемов внутренних сбережений. Конечно, уже само существование гарантированных правительством пенсионных и медицинских выплат должно было привести к снижению уровня текущих сбережений. До того, как появились такие гарантии, людям надо было откладывать дополнительные средства на старость. Высокие нормы сбережения в китайских домохозяйствах обычно объясняют тем, что в стране не налажена эффективная система финансирования пенсионных выплат. Довольно сложно измерить влияние пенсионных гарантий правительства на уровень сбережений американских домохозяйств. Но почему уровень сбережений падает при росте выплат? Гарантии правительства ведь не изменялись с момента принятия программы социального страхования.

Наиболее убедительная альтернатива тезису, который я представил выше, заключается в том, что снижение уровня валовых внутренних сбережений связано с приростом капитала, вложенного в акции и дома. Это, как показывают данные, делает расходы на личное потребление выше (а сбережения ниже). Очевидно, что прирост капитала и, более широко, прирост чистого капитала домохозяйств оказывают значительное влияние на уровень сбережений домохозяйств. Однако это не объясняет снижения валовых внутренних сбережений как процента от ВВП.

Как видно в примере 9.7, доля расходов на личное потребление связана с изменениями чистого капитала, размеры которого быстро росли с 1997 по 2007 г., но к 2012 г. эта доля упала до той отметки, на которой находилась в 1965 г. (12,2%). Таким образом, понижательный тренд уровня сбережений в 2012 г. мало связан (если вообще связан) с величиной чистого капитала домохозяйств. Чуть более высокое отношение валовых внутренних сбережений к ВВП в 2013 г. (13,3%) слабо изменило долгосрочный понижательный тренд.

Один к одному

Расходы на социальные выплаты не просто вытесняют валовые внутренние сбережения, в последние годы они вытесняли их практически доллар на доллар. После 1965 г. сумма расходов на социальные выплаты и совокупных валовых внутренних сбережений держалась в удивительно узком диапазоне 28–32% от ВВП (пример 9.6). Если бы отношение выплат плюс сбережения к ВВП было фиксированным, например на уровне 30%, то каждый доллар прироста социальных выплат сокращал бы внутренние сбережения ровно на один доллар. Важно то, как я покажу позже, что значительная часть прироста выплат и потребления финансировалась правительством за счет изъятия частных сбережений (путем налогообложения), которые исторически направлялись на внутренние капиталовложения22.

Эффект вытеснения

Социальные выплаты рыночным законам не подчиняются23. Они полностью определяются социальными программами и выделенными бюджетными средствами, которые бенефициары получают независимо от рыночных условий. Они, как любят говорить экономисты, являются «независимой переменной». Остальная экономика вынуждена приспосабливаться к росту расходов на социальные выплаты.

Дефицит правительственного бюджета не только способен вытеснить других заемщиков, но и реально делает это. Федеральное правительство отодвигает в сторону других претендентов на национальные частные сбережения (а иногда и сбережения штатов и муниципалитетов), добиваясь, чтобы его реальный дефицит был равен предполагаемому24. Федеральное правительство является единственным суверенным кредитором25, эдаким «Кинг-Конгом», гигантом рынка, а всем остальным претендентам на частные сбережения приходится выстраиваться в очередь за Министерством финансов США. Участникам частного сектора остается довольствоваться остатками. Распределение сбережений косвенно определяется более высокими процентными ставками, особенно теми ставками, которые применяются к заемщикам с рейтингом ниже инвестиционного, сокращая капиталовложения, которые должны финансироваться из предполагаемых сбережений26.

Нужны две стороны

Таким образом, дефицитное расходование требует наличия двух сторон: правительства, которое в последние десятилетия было практически чистым заемщиком средств, и частного сектора и/или иностранных инвесторов, прямо или косвенно предоставляющих средства. Если федеральное правительство не может привлечь инвесторов к своим облигациям, то дефицитного расходования просто нет. Существуют лимиты на реальное дефицитное расходование27. Из-за того, что дефицитное расходование должно финансироваться из частных сбережений, оно борется за каждый потребительский доллар со склонностью тратить деньги в стремлении «быть не хуже других» или под влиянием стадного чувства, которое толкает к демонстративному потреблению. Пул частных сбережений, из которого правительство финансирует свой дефицит, редко превышает 20% от ВВП, по-видимому, это верхний предел того, что американцы добровольно откладывают из своих доходов (пример 9.3). Во время Второй мировой войны государственное нормирование и патриотический порыв сократили уровень потребления, обеспечили заметный рост сбережений домохозяйств и, таким образом, помогли найти средства для финансирования войны28. Если сейчас наше правительство получит дефицит, превышающий доступные предполагаемые частные сбережения, это вызовет повышение процентных ставок и/или вынудит ФРС размещать больше облигаций, как во время Второй мировой войны. Потребуется также контроль над зарплатами и ценами, чтобы обуздать инфляцию.

Кредитование и заимствование

В США все реальное кредитование непременно является чьим-то заимствованием. Поэтому суммы должны совпадать29. Между тем это верно только в том случае, если мы учитываем иностранное кредитование как заимствование резидентами США. Из-за того, что во всех операциях с другими странами участвуют две стороны — американская и иностранная, — можно рассматривать сальдо текущего платежного баланса (дефицит или профицит) только американской стороны (эта позиция, конечно же, должна быть идентична позиции иностранного партнера с противоположным знаком). Поэтому, если относить наши сделки с иностранными партнерами к внутреннему сектору, то заимствование и кредитование среди американцев будут всегда сбалансированы и разница между ними будет всегда нулевой. Поскольку чистое заимствование равно инвестициям минус сбережения, имея чистое заимствование в США в целом всегда равное нулю реальные сбережения должны всегда равняться инвестициям. Этот баланс определяется характером двойной записи в бухгалтерии (см. пояснение 9.3).

Пояснение 9.3. Двойная запись в бухгалтерии

Поскольку любая рыночная сделка подразумевает наличие продавца и покупателя, всегда существуют два комплекта учетных регистров — двойная запись, — но лишь один комплект стоимостей, участвующих в сделке. Чтобы рыночная сделка состоялась, обе стороны должны согласовать условия, например цену и стоимость обмена. Следовательно, внесенные независимо, данные из двух комплектов учетных регистров должны привести к идентичным результатам. Например, валовый внутренний продукт должен быть равен валовому внутреннему доходу30, а когда мы сводим подсчеты лишь к капитализированным сделкам31, размер сбережений должен стать идентичен размеру инвестиций. Именно эти равенства связывают оба корреспондирующих счета.

Вместе с тем при сильном разрыве между склонностями людей инвестировать или сберегать (или, что равнозначно, заимствовать или кредитовать), когда они выходят на рынок, такое равенство отсутствует. Как правило, реальные цены оказываются выше, чем ожидают покупатели, и ниже, чем хотели бы продавцы. Рыночные отношения — это когда покупатель называет цену, по которой он готов купить, а продавец — по которой готов продать, и они торгуются, пока не договорятся между собой. Стороны приходят к соглашению относительно конкретных условий своей сделки и в процессе устанавливают цены на продукты и активы, а также на процентные ставки и обменные курсы.

Двойная бухгалтерская запись играет действительно важнейшую роль в предотвращении несоответствий в прогнозах. Несоответствия могут существовать в предполагаемом спросе и предложении, но не с момента, когда рыночные силы определили условия сделки, и до момента, когда достигается согласие, и рыночные сделки совершаются. Двойная запись является простым признанием таких соглашений. Чтобы сделки заключались, а экономическая деятельность осуществлялась, предложение должно быть сбалансировано со спросом. Ситуацию нельзя изменить результатами других уравнений в модели. Экономисты называют это «тождеством» — равенством по определению. Рынки пересматривают все цены (на продукты и активы), процентные ставки и обменные курсы до тех пор, пока распределение кредитования и заимствования (сбережения минус инвестиции) между секторами суммарно не будет равно нулю. Поэтому для достижения секторного баланса с учетом, например, роста федерального дефицита, должен быть вытеснен какой-нибудь другой сектор.

Конечным результатом двойного учета сделок является комплект счетов, связанных между собой условиями достигнутых соглашений. Учет всего лишь фиксирует одни и те же сделки с двух разных точек зрения. Валовой внутренний доход равен валовому внутреннему продукту, потому что первый представляет собой просто комплект счетов, которые отражают характер притязаний на доход от каждого учтенного товара и услуги, составляющих ВВП. Поскольку то, что измеряется, является одним и тем же, но представленным с разных точек зрения, суммы каждого отдельного счета должны быть идентичными.

Это важно…

Эти тавтологичные взаимоотношения не представляли бы особого интереса за пределами учетных формальностей, если бы не тот факт, что федеральное правительство, когда оно финансирует дефицит бюджета, изымает определенную долю частных сбережений. Домохозяйствам и/или бизнесу после завершения сделок на рынке приходится заимствовать меньше предполагаемого, а кредитовать больше. Чтобы такое стало возможным, один или несколько частных секторов должны подвергнуться вытеснению в той или иной форме: в результате повышения процентных ставок или добровольно принятой корпоративной культуры.

В первом случае проценты, требуемые от заемщиков, отражают инвестиции, которые, предположительно, не выгодно финансировать из сбережений. Процентное вытеснение, конечно, не одинаково для домохозяйств и для бизнеса. Кредиты с рейтингом ААА или даже А редко вытесняются. Большая часть проектов, которые кладут на полку из-за слишком высоких процентных ставок, относятся к тем, которые могли бы реализовать компании с рейтингом ниже инвестиционного или низкокачественные ипотечные заемщики32.

Частные сбережения

Если совокупные валовые частные сбережения как доля ВВП демонстрировали удивительную стабильность, то этого нельзя было сказать о соотношении их основных компонентов: сбережениях домохозяйств и сбережениях бизнес-сектора. После 1965 г. и особенно после 1982 г. объем валовых сбережений домохозяйств как доля ВВП снижался, а объем валовых сбережений бизнеса как доля ВВП в равной мере рос (см. пример 9.4). Последнее стало возможным из-за постоянного увеличения амортизационных отчислений как доли ВВП.

Правительство и домохозяйства постоянно обмениваются платежами: правительство — федеральное, штата и местное — взимает налоги с домохозяйств и бизнеса и осуществляет выплаты домохозяйствам и бизнесу. Когда федеральное правительство получает взносы на социальное страхование от работников, которые мало что выделяют на сбережения из своих доходов, а затем посылает чеки на сопоставимые суммы бенефициарам, которые тоже мало что направляют на сбережения, общее влияние этого на валовые внутренние сбережения пренебрежимо мало. Но когда налоги, получаемые от плательщиков с более высоким доходом, передаются бенефициарам с более низким доходом, валовые внутренние сбережения уменьшаются на размер переданных средств, намного превышающий разницу между нормами сбережения групп с высоким доходом (высокая) и бенефициаров социальных выплат (низкая).

Но для определения объема вытеснения сбережений расходами на выплаты нельзя просто сравнивать средние нормы сбережения, облагаемых налогом домохозяйств, и бенефициаров. Здесь нужно сопоставлять предельные нормы. Например, небольшое сокращение подоходного налога с домохозяйства-миллионера очень мало или совсем не влияет на уровень расходов на потребительские товары и услуги. Таким образом, почти все, что дало уменьшение налога, пойдет на сбережение. Предельная норма сбережений на этом уровне дохода приближается или равна 100%.

Расчет предельной нормы сбережений

Предельная норма сбережений для квинтиля домохозяйств с высоким доходом (по данным выборки из отчета Бюро трудовой статистики Consumer Expenditure Survey) для 1984–2012 гг. представлена в примере 9.933. После корректировки этих данных для приведения в соответствие с уровнями сбережений по данным Бюро экономического анализа (также показаны) предельная норма сбережений в среднем составляет 45% в рассматриваемый период и не имеет восходящего тренда34.

Затем я оцениваю степень, в которой налоги домохозяйств с высоким доходом идут на финансирование социальных расходов (и, следовательно, снижают сбережения как домохозяйств, так и в целом по стране)35. В 1979–2010 гг., по данным Бюджетного управления Конгресса, доля верхнего квинтиля в общих налоговых обязательствах под влиянием растущего неравенства доходов36, по последним доступным данным37, увеличилась с 65% в 1979 г. до 93% в 2010 г.

Валовые внутренние сбережения уменьшились с 24,6% от ВВП в 1965 г. до 18,0% в 2013 г. (см. пример 9.3). Из разницы в 6,6 процентного пункта 1,2 пункта (17,9%) пришлись на прямое налогообложение квинтиля домохозяйств с высоким доходом, перенаправляющее сбережения из инвестиций на потребление. В дополнение к оценке обязательств по федеральному подоходному налогу, приходящихся на квинтиль домохозяйств с высоким доходом, Бюджетное управление Конгресса также оценило максимальное бремя корпоративного налога, налога на заработную плату и акцизов на верхний квинтиль лиц, получающих зарплату. Налоги взимаются до выплаты доходов домохозяйству, а не с уже полученных ими доходов. По моим оценкам, сокращение сбережений квинтиля с высоким доходом транслируется в дополнительное падение ВВП на 0,93 процентного пункта или в снижение валовых внутренних сбережений на 14% за последние полвека. Таким образом, сокращение валовых сбережений после 1965 г. практически на треть (32%) связано с прямым или косвенным налогообложением верхнего квинтиля. Оставшаяся половина объясняется повышением расходов на социальные выплаты, не обеспеченных налоговыми поступлениями.

picture

Финансирование капиталовложений

Только сбережения могут создавать права на производительные капитальные активы. Только когда доход превышает потребление, у домохозяйства появляется избыток средств, и приходится решать, куда его направить: на погашение долга, на повышение оплаченной стоимости жилья или на вложения в банковские депозиты и другие финансовые активы. Банки или другие финансовые посредники реинвестируют новые поступившие к ним средства, чтобы финансировать капитальные активы и товарные запасы. В домохозяйствах по определению потребление не изменяет их баланса.

Заимствование сбережений за рубежом позволило нам ограничить падение внутренних капиталовложений (как долю ВВП) 4,4 процентного пункта — с 23,9% в 1965 г. до 19,5% в 2013 г. — двумя третями сокращения валовых внутренних сбережений (пример 9.3). Но даже это падение, как я подробнее покажу далее в этой главе, оказалось достаточным для замедления роста почасовой выработки в несельскохозяйственном секторе (производительности) с 2,2% в год, которые в среднем сохранялись в течение века (с 1870 по 1970 г.), до 2,0% в 1965–2013 гг. — вполне логичное последствие.

Цена выплат

Таким образом, резкое повышение социальных выплат, начавшееся в 1965 г., хотя и стало очевидным политическим успехом, принесло снижение темпов роста реального валового внутреннего продукта в частном несельскохозяйственном бизнесе на 0,2% в год. Казалось бы, немного, но нарастающим итогом за полстолетия к 2012 г. это привело к потере (гипотетически менее актуальной) почти десятой части реального валового внутреннего продукта частного несельскохозяйственного бизнеса и чуть меньшей доли реального ВВП (см. статистическое приложение 9.1). Такая противоречащая фактам потеря ВВП в стоимостном выражении достигла примерно $1,2 трлн к 2012 г., т.е. составила половину роста социальных выплат с 1965 по 2012 г. ($2,3 трлн). Факты говорят, что ресурсы, необходимые для увеличения выплат по старости, были взяты в основном в квинтиле домохозяйств с низким доходом практически полностью за счет сдерживания роста заработной платы. На прибылях это существенно не сказалось38.

Гипотетическая утрата так и не достигнутого уровня жизни, конечно, не идет ни в какое сравнение с видимым и болезненным откатом назад, например с испарением пенсионных активов во время обвала фондового рынка в 2008 г. Если бы не открытие свойств полупроводников и изобретение интегральных схем, стали бы мы расстраиваться из-за потери никогда не существовавшего Интернета?

Расчеты показывают, если бы социальные выплаты как доля от ВВП остались неизменными после 1965 г., то прирост ВВП привел бы к повышению почасовой выработки в несельскохозяйственном секторе на 2,2% в год в 1965–2012 гг. (по сравнению с фактическими 2,0%), т.е. к тем же темпам роста, которые были в 1870–1970 гг. Этот результат подкрепляет гипотезу о том, что рост производительности не снизился бы существенно относительно векового восходящего тренда, если бы доля социальных выплат в ВВП не увеличивалась после 1965 г.39. Средний уровень зарплаты производственных рабочих был бы выше, чем тот, что сложился в результате незначительных прибавок в последние годы. (Рост производительности все равно оказался бы значительно ниже по сравнению с его первоначальным послевоенным подъемом в 1948–1965 гг., когда он составлял 3,1% в год.)

С 1992 по 2008 г. мы все больше заимствовали за рубежом для финансирования внутренних капиталовложений, что увеличило дефицит платежного баланса по текущим операциям до 6% ВВП в 2006 г. Падение внутренних капиталовложений в 2008 г. снизило потребность в иностранных заимствованиях. Однако в 2013 г. годовые заимствования, главным образом из Китая ($327 млрд, на который приходилась значительная часть дефицита текущего платежного баланса, равного $379 млрд (2,3% ВВП). Мы заимствует ресурсы у наших детей и всего мира, чтобы возвратить их… только вот когда?

Необходимость политики сдерживания

Если рост расходов на социальные выплаты не ограничить, эрозия наших валовых внутренних сбережений и дальше будет подавлять капиталовложения, производительность и повышение уровня жизни, как это и происходило на протяжении почти полувека. В последние пять лет чистые внутренние сбережения — валовые сбережения за вычетом отчислений на амортизацию — были близки к нулю. Если не увеличивать текущие темпы заимствования за рубежом, то прирост наших основных производственных фондов будет сокращаться и дальше.

Мы уже практически полностью исчерпали легкодоступные возможности финансирования роста социальных выплат как доли ВВП, а массовый выход беби-бумеров на пенсию еще не начался. Я предполагаю, что увеличение выплат, скорее всего, будет финансироваться за счет дополнительного снижения дискреционных расходов при одновременном сокращении некоторых наших военных и финансовых обязательств. Это приведет к тому, что военный бюджет (как доля ВВП) достигнет в 2019 г. своего минимума с 1940 г., а дискреционные федеральные расходы на гражданские нужды (как доля ВВП) — самого низкого значения за полувековой период. Финансирование социальных выплат за счет дополнительного сокращения «дискреционных» расходов, как оборонных, так и необоронных, станет из-за этого еще более проблематичным. Более того, у нас остается очень мало возможностей для финансирования, например, непредвиденных военных расходов или крупных программ устранения последствий ураганов, без печатания денег — политика, которая влечет свои проблемы (см. главу 14).

Наше место в мире

Наша валюта является мировой резервной валютой, а это открывает нам особый доступ к мировым сбережениям и обеспечивает уникальную широту маневра на мировой арене. Однако интенсивное заимствование за рубежом после 1992 г. изменило характер нашей международной инвестиционной позиции с чистого кредита в 1986 г. (и многие годы до этого) на чистый долг почти в $5 трлн в конце 2012 г. Наверное, мы можем и дальше закладывать или продавать национальные капитальные активы, чтобы финансировать растущие социальные выплаты, хотя бы какое-то время. Но страна — владелец резервной валюты не может накапливать иностранные заимствования бесконечно. Если США когда-нибудь достигнут такого предела, и источники нового иностранного финансирования иссякнут, придется либо урезать затраты на социальные выплаты, либо, что более вероятно, запустить для финансирования печатный станок. Это нанесет сильный удар по нашему статусу мировой финансовой державы40.

Без основательной реформы социального обеспечения будет сложно найти удовлетворительное решение конфликта расходов на социальные выплаты и сбережений. Ответ, когда мы его получим, конечно, будет политическим. Великая депрессия 1930-х гг. дала нам Франклина Делано Рузвельта. «Недомогание» экономики конца 1970-х гг. и последующие финансовые затруднения — Рональда Рейгана и Маргарет Тэтчер.

Пояснение 9.4. Деньги — это еще не все

Бюджетные ассигнования дают деньги, но не реальные ресурсы для финансирования будущих социальных выплат. Предела размеру ассигнований на финансирование текущих или новых социальных выплат не существует. То, что обе палаты Конгресса подавляющим большинством голосов проголосовали за новые выплаты, а президент с готовностью подписал закон, вовсе не подтверждает наличия ресурсов (людей и продукции), позволяющих выполнить обязательство. Продолжающееся сокращение чистых внутренних сбережений скоро вызовет либо прекращение роста чистых основных фондов, либо рост финансирования из иностранных сбережений. Чистые основные фонды — это один из главных факторов роста производительности, которая, в свою очередь, обеспечивает поддержание нашего уровня жизни, включая способность удовлетворять потребности в реальных ресурсах, необходимых для исполнения обязательств перед пенсионерами.

Нам было бы полезно прислушаться к предостережению, высказанному в 1976 г. будущим премьер-министром Маргарет Тэтчер, что политики, ратующие за крупные продолжительные социальные выплаты, «всегда тратят чужие деньги»41.

Medicare, программа социального страхования и другие индексируемые программы предполагают реальные социальные выплаты, бремя финансирования которых не может быть облегчено с помощью общей инфляции. Для реализации программ Medicare и Medicaid в последующие 10 лет нам понадобится больше докторов42, медсестер, больниц, фармацевтических компаний и огромная растущая инфраструктура медицинских услуг. Еще больше усложняет проблему то, что значительное число опытных медицинских работников сами станут частью уходящего на пенсию поколения беби-бумеров в грядущие годы. Выплаты по социальному страхованию, индексируемые с учетом инфляции, являются общим притязанием на производство потребительских товаров и услуг. Но в результате они так же реальны, как и более специализированные ресурсы, необходимые для реализации медицинских социальных программ.

Статистическое приложение 9.1

Относительная стабильность суммы социальных выплат и валовых внутренних сбережений подразумевает соотношение выплат и сбережений практически один к одному. Вероятность того, что это отношение чисто случайно, исключительно мала. Показатель R2 равен 0,75, а t-статистика очень значима (пример 9.10). Краткосрочное видимое соотношение, показанное в примере 9.6, выглядит еще более убедительным, чем формальное регрессионное совпадение.

Гипотетические дополнительные валовые внутренние сбережения, которые появились бы в 2012 г., если бы расходы на социальные выплаты остались на уровне 4,6% от ВВП (та же доля, что и в 1965 г.), составили бы около $1,6 трлн. Если прибавить эти упущенные сбережения к фактическим валовым внутренним сбережениям 2012 г., а затем добавить сбережения, заимствованные за границей ($432 млрд в 2012 г.), то мы получим гипотетическую оценку валовых внутренних инвестиций, которая на $1,6 трлн выше реального показателя. В совокупных валовых внутренних инвестициях доля частного национального бизнеса составляет относительно стабильные три пятых. Это дает гипотетическую прибавку к валовым инвестициям национального частного бизнеса в 2012 г. более $1 трлн. Затем я перевожу гипотетические валовые инвестиции частного несельскохозяйственного бизнеса в чистые инвестиции, отбрасывая долю валовых инвестиций, которая приходится на амортизационные отчисления, т.е. на износ основных фондов. Наконец, я перевожу полученную величину гипотетических чистых инвестиций в постоянные цены в долларах.

Это позволяет мне использовать парадигму мультифакторной производительности Бюро трудовой статистики (см. главу 8), чтобы перевести трудозатраты и гипотетические реальные чистые инвестиции национального частного бизнеса (преобразованные в «использование капитала») в гипотетический реальный валовый внутренний продукт частного несельскохозяйственного бизнеса и почасовую выработку43.

Назад: ГЛАВА 8. Производительность: абсолютный измеритель экономического успеха
Дальше: ГЛАВА 10. Культура